商洛市人民政府关于加快旅游产业发展的实施意见

颁布单位：陕西省商洛市人民政府	文号：商政发〔2009〕37号
颁布日期：2009-09-22	失效日期：
效力级别：地方政府规范性文件

来源：商洛市人民政府门户网站2009年9月29日【字体：大中小】【打印本页】【关闭本页】

各县区人民政府，市政府各工作部门，直属机构：

为充分发挥我市旅游资源和融入以西安为核心的“关中—天水经济区”的诸多优势，大力推进我市旅游产业发展,打造秦岭最佳生态旅游目的地和西安第二生活区，根据省政府《关于进一步加快旅游产业发展的决定》精神，结合我市实际，特制定以下实施意见。

一、统一思想，增强加快旅游产业发展的紧迫感和责任感

1.充分认识旅游产业发展的重大意义。旅游产业是市场前景广阔、发展潜力巨大、综合带动力强的新兴产业，加快旅游产业发展，对于拉动第三产业、调整经济结构、拓展就业空间、提高人民生活质量、优化发展环境、扩大对外开放、弘扬优秀文化、构建和谐社会，具有十分重要的意义。我市地处秦岭国家中央公园的核心腹地，历史悠久，山川秀丽，气候宜人，文化积淀深厚，旅游资源得天独厚，自然生态旅游、历史人文旅游、红色文化旅游、循环工业旅游、绿色农业旅游、民俗风情旅游等发展潜力巨大。实施西部大开发、陕南突破发展战略以来，全市旅游产业规模不断扩大，结构进一步优化，产业素质不断提升，旅游整体经济实力逐步增强，已成为新兴的特色产业，在经济社会发展中发挥着举足轻重的重要作用，为全市经济社会发展作出了积极的贡献。

2.正确分析我市旅游产业发展的机遇和挑战。当前，我国经济社会快速发展，旅游消费需求迅猛增长，为旅游产业发展提供了坚实的物质基础和广阔的市场空间。随着省委、省政府陕南突破发展战略的贯彻实施，我市几条高速公路和铁路复线的相继贯通和加快建设，交通网络逐步形成，区位优势日益明显，已经融入西安一小时经济圈和关中城市群。国务院批准将我市纳入“关中—天水经济区”，为加快旅游基础设施建设，推动旅游产业发展提供了十分难得的机遇。但是，我市旅游产业规模“小、散、弱”的问题还比较突出，一些地方和部门对旅游产业认识不足，旅游整体形象不够突出，对旅游产业的投入不够等，在一定程度上制约了旅游产业的发展。

3.切实增强加快发展旅游产业的紧迫感和责任感。随着周边省市发展旅游产业的步伐不断加快，旅游产业市场竞争日趋激烈。各级政府各有关部门要进一步增强发展旅游产业的紧迫感和责任感，坚定信心和决心，牢固树立“不进则退，慢进也退”的意识，按照旅游是载体、文化是灵魂、发展是目标的总体要求，通过旅游产业的大发展，带动全市经济社会率先突破发展。

二、理清思路，明确旅游产业的发展目标

4.指导思想和总体思路。以邓小平理论和三个代表重要思想为指导，全面贯彻落实科学发展观，依托秦岭生态旅游资源，以山水为基础，文化为灵魂，项目为支撑，市场为引领，着力加强服务体系建设，推进制度创新和机制创新，发展惠民富民特色旅游，实现旅游产业发展的速度、质量、效益相统一，人口、资源、环境、就业、社会发展相协调，努力把旅游产业培育成为我市重要的支柱产业和新的经济增长点。

5.旅游产业的发展目标。到2012年，全市旅游接待人数1000万人次，旅游总收入达到50亿元。到2015年，旅游接待人数1500万人次，旅游总收入突破100亿元，相当于全市GDP的15%以上，到2020年，旅游接待人数2000万人次，旅游总收入突破200亿元，相当于全市GDP的20%以上。旅游业真正成为我市重要的支柱产业。

三、突出特色，深度开发旅游资源

6.科学编制旅游发展规划。坚持规划先行原则，聘请国内外一流旅游规划资质单位高起点、大手笔编制市、县旅游总体规划及重点景区规划。市级旅游行政管理部门负责全市旅游总体规划、跨区域旅游规划及专项规划编制及县区旅游总体规划、重点景区规划的评审工作，县区政府负责做好县域旅游总体规划及重点景区规划的编制工作。县区总体规划要在2010年前全部编制完成。各级旅游发展总体规划和旅游景区规划要纳入地方同级经济社会发展规划，同有关专项规划相互衔接，并符合上级旅游发展规划要求。加大对规划实施的监督管理力度，严禁随意改动规划，防止盲目开发和低水平重复建设。

7.培育一批旅游小城镇。结合丹江国家水利风景区、仙娥湖旅游度假区、莲湖公园－大云寺景区的打造，完善中心城市的旅游服务、现代商务等功能。依托交通区位和资源等优势，打造牧护关、龙驹寨、太吉河、富水、漫川、营盘、凤凰、木王、柴坪、云盖寺、巡检等一批具有地方特色的旅游小镇，构筑富有特色的旅游接待体系，发挥小城镇的旅游集散和辐射带动作用。

8.实施精品带动战略。按照“突出大特色、打造大景区、形成大容量、构建大循环”的总体要求，集中力量抓好金丝峡、牛背梁、木王、天竺山四大国家森林公园及丹江漂流、柞水溶洞的深度开发，规划建设仙娥湖旅游度假区及华山南区，配套开发大云寺、仓颉园、漫川古镇、凤凰古镇、龙驹寨等人文旅游资源。金丝峡景区要在2012年前完成5A级景区创建工作，并争创世界地质公园。木王、牛背梁国家森林公园要在2012年前完成4A级景区创建任务。天竺山国家森林公园要在2012年前完成3A级景区创建任务。2015年前，木王、牛背梁国家森林公园要完成5A级创建达标验收，天竺山国家森林公园要完成4A级创建达标验收。整合区域生态旅游资源和各类旅游产业要素，积极创建国家生态旅游示范区，争取到2015年，我市有1—2个项目列入国家生态旅游示范区。

9.打造特色旅游线路。依托规划建设的丹宁、商柞、榆商以及已经建成通车的陕沪、包茂、福银高速公路，打造覆盖全市并有效连接市外主要旅游城市的精品旅游线路。继续抓好丹江文化旅游线，主动融入西安—蓝田—商州—丹凤—商南—河南南阳省际旅游线路；大力推广商州—山阳绿色体验旅游线，主动做好同湖北十堰、襄樊、武汉等地旅游景区点的链接；积极开发镇柞原生态休闲度假旅游线，加强同西安、安康、重庆等旅游线路的对接。着力建设金丝峡—天竺山—木王—牛背梁生态旅游圈，形成商洛区域精品旅游环线。认真策划出区域内自驾车旅游线路，并以山地度假游、生态农业游、民俗文化游为特色品牌，合理组合景区景点，充分培育发展参与性、娱乐性强的专项旅游线路。

10.发展旅游文化产业。按照市场化运作的原则，引导支持企业和社会组织，深度挖掘仓颉、商鞅、四皓、闯王等历史文化，利用商洛花鼓、柞水渔鼓及现代歌舞等表演形式，编排具有商洛特色、吸引力强的文化娱乐项目和演出剧目，实现文化与旅游的有机结合，提高旅游的文化品位。着力推动文化进景区工作，在金丝峡等主要旅游景区（点）建立表演场所或演出中心。加强旅游纪念品开发工作，建立旅游纪念品研发中心和生产基地，设计和制作出反映商洛地方特色、自然风光、人文古迹、传统文化和民间艺术的旅游商品，打造“商洛制造”的地方旅游商品精品系列。加快旅游纪念品销售网点建设，各县区要在县城的进出口、主要商业街和景区周边等人流集中地段，建设旅游纪念品店，以方便游客集中采购。通过开发特色文化演艺和旅游纪念品，丰富商洛旅游的文化内涵，延长游客滞留时间，提高人均消费水平，增加旅游综合收入。

四、完善体制，健全旅游产业服务体系

11.完善景区管理体制。坚持所有权、管理权和经营权分离的原则，加快我市重点旅游景区管理体制改革，尽快形成资源统一管理、企业市场化运作的景区管理运营模式。具备条件的景区要成立景区管委会，作为政府的派出机构，全面负责景区的规划与管理工作。组建市场化开发主体，负责景区的建设和运营。发展景区专业管理公司，提高旅游景区管理水平。

12.健全旅游服务体系。2010年前，建立市、县两级旅游咨询服务中心，全面承担旅游咨询服务、游客引导、宣传促销等职能。加快主要旅游景区旅游咨询服务机构建设，完善旅游咨询服务体系。实施旅游景区引导标识工程，建设具有鲜明视觉效果和有效引导作用的旅游引导标识体系。建立旅游信息平台，设立旅游电视频道、旅游广播等信息发布系统，为游客提供公益性、基础性咨询服务。加快各景区非干线道路、停车场、星级厕所等基础设施建设，改善基础条件。加快旅游宾馆饭店的升级和建设，规范“农家乐”管理，逐步形成以星级宾馆为主体、“农家乐”为补充的游客食宿接待体系，满足不同层次游客的需求。

13.明确职责，形成旅游发展合力。各级各部门要树立大旅游的意识，加强沟通，形成合力，支持旅游业的发展。各级发改部门要围绕旅游线路建设和重点旅游景区建设需要，布局建设重点基础设施项目和社会事业项目，并将旅游重点项目纳入年度计划；各类产业发展引导资金要重点扶持旅游项目建设。各级交通部门按照建高速、连县城、接景点的要求，对3A级以上景区安排高速公路出入口，将旅游景区连接道路列入交通建设年度计划优先安排，省际旅游线路和区域旅游精品环线道路要逐步达到二级公路标准。各级林业、水利、文物、文化、宗教、农业、扶贫等部门在安排业务项目资金时，要充分考虑旅游产业发展需要，予以重点扶持。旅游资源管理部门要解放思想，开放资源，积极参与旅游景区开发建设和运营管理。各级电力、通讯部门应优先解决旅游景区相应配套设施，对旅游线路和旅游景区实施通讯全覆盖。鼓励农村集体经济组织和承包人利用林权、集体土地承包权，在符合土地利用总体规划和不改变土地用途的前提下，投资入股或租赁建设旅游景区。

14.大力推行金丝峡发展模式。要认真学习借鉴商南县在开发金丝峡景区中党委政府强力推动、相关部门全力配合、全县上下整体参与、优化环境招商引资的发展模式，加快县域旅游产业发展。各县区要进一步强化政府主导，整合部门资源，创新工作机制，改革管理体制，加大政府导向性投入和招商引资力度，加快木王、牛背梁、天竺山等重点景区开发及旅游基础设施、服务设施建设步伐。商南县要以纳入全省旅游县级行政体制综合配套改革试点为契机，进一步深化体制机制改革，到2015年，商南县各项指标达到旅游示范县要求，成为旅游运营机制和管理体制完善的旅游示范县。

五、创新手段，大力开拓旅游市场

15.打响生态旅游品牌。以开发建设秦岭国家中央公园为契机，以金丝峡、木王、牛背梁、天竺山等精品景区为载体，不断强化宣传促销力度，塑造全市生态旅游整体形象品牌。要创作形象鲜明的主题口号，设计特色突出的宣传标志，着力提升全市及各县区旅游知名度和吸引力，积极拓展环渤海地区、长三角地区、珠三角地区和我省周边客源市场，扩大市场占有率。

16.完善市场开发机制。逐步建立政府形象宣传与企业品牌宣传紧密结合、政府主导、部门联动、企业参与、区域联合的大旅游、大市场、大推广格局。要通过国内外媒体、广告、会展、节事活动等多种方式进行旅游形象宣传与推广。市县旅游行政主管部门要结合文化、文物、商贸、传媒、会展等要素，拓展宣传促销渠道，增强宣传促销效果。旅游资源管理部门在管理、保护好资源的同时，要主动开展宣传促销。各级广电、文化等部门和新闻媒体要加大对旅游产业的宣传力度，为发展大旅游造势鼓劲。商洛电视台要在黄金时段开设旅游专栏，介绍全市旅游产业和各大旅游景区景点。旅游企业要充分利用旅游交易会、业内交流、广告等方式招徕游客。加大与周边省区市旅游合作，开展联合宣传促销。

17.创新宣传促销手段。加大在中央电视台、中国旅游报社等主流媒体上的宣传促销力度，加强与市内外主要旅行社合作，联合宣传推广商洛旅游。充分发挥网络在旅游宣传中的重要作用，逐步形成市县到景区的旅游网络宣传服务体系，大力发展旅游电子商务，开展网上预订，增加网络点击率。定期邀请国际旅游组织成员及国内外主要客源地媒体、旅行社来商洛考察、采访和报道，扩大宣传效果。继续举办好各类旅游节庆活动，着力提升商洛旅游的品牌影响力。

六、深化改革，增强旅游产业发展活力

18.大力发展非公有制旅游经济。引导非公有制经济进入旅游产业，不断提高旅游产业非公有制经济的比重。鼓励社会各方采取项目特许权、运营权、旅游景区门票质押和收费权融资等方式，参与旅游项目开发；鼓励国有旅游企业以产权制度改革为核心，以股份制改造、出售拍卖、租赁承包等方式，筹措旅游开发资金；鼓励和支持有实力的大企业以集中规划、成片开发的形式取得旅游景区(点)经营权。

19.加大招商引资引智力度。除法律禁止外，旅游业向社会资本全面开放，鼓励社会各方参与旅游开发。建立政府银企联系制度,筛选一批质量高、前景好的旅游项目争取银行贷款建设。加强与世界旅游组织及其他国际旅游研究机构的交流与合作，积极争取国际金融机构贷款和国外基金组织投资，支持国内外有实力的旅游企业集团或旅行社带资金、带管理、带客源进入商洛从事旅游经营活动。引进国内外著名饭店连锁集团，促进旅游饭店品牌创建和管理模式创新。

20.做强做大骨干企业。坚持大企业引领、大项目支撑、大市场运作的思路，加大对现有旅游企业改造和整合力度，实施集团化发展战略及品牌战略。研究组建市旅游集团公司和旅游投资公司，整合全市主要旅游资源，以政府和企业投入作为资本金，强化资本运作，做好引资融资工作，逐步实现由管理型向投资型的转变。促进中小旅游企业向特色化方向发展，做强一批中小企业，形成以大企业为主导，大中小企业协调发展的格局。

七、依法治旅，优化旅游产业发展环境

21.强化政府公共服务职能。在全社会营造有利于扩大对外开放、招商引资的良好氛围，主动为各类旅游企业发展提供政策、法律、人文环境保障，优化旅游产业发展环境。正确处理局部与全局的关系，严格规范对外来客商的服务行为，全面清理并向社会公布涉及旅游产业的收费项目标准，坚决杜绝乱收费、乱摊派、乱检查。

22.加强安全与服务质量体系建设。落实旅游经营单位安全主体责任和属地监管责任，建立健全旅游安全教育、预防、检查、报告、应急处理、紧急救援、善后处理及保险赔付等制度。金丝峡、木王、牛背梁、天竺山等景区逐步建成数字化景区，实现数字化管理。制定全市酒店、餐饮、购物统一标准，完善地方旅游标准化体系建设。各类旅游接待设施应提供旅游标准化服务。实行旅游餐馆、商店推荐制，引导旅游企业诚信经营。

23.加大旅游执法和市场监管力度。成立市级及各县区旅游行政执法机构。建立旅游市场管理联席会议制度，由市县旅游行政主管部门牵头，市县公安、卫生、工商、质量技术监督、食品药品监督、物价等部门为成员，加强对旅游市场的监管，创造一流的旅游环境。加强旅游投诉受理，维护旅游者和旅游经营者合法权益。

八、政策扶持，推动旅游产业快速发展

24.加强人才培养。加大对旅游人才资源开发的投入，优化旅游教育资源配置，建立与旅游业发展相适应的旅游教育、培训体系。积极开展旅游科研，加强对旅游行业的动态研究，增强旅游科技创新能力，指导与促进全市旅游产业发展。依托商洛职教学院及各县区职教中心，建立市县两级旅游教育培训基地，大力开展旅游职业教育。发改、教育、财政、人力资源和社会保障等部门要对旅游人才培养给予重点支持，组织、人事部门要积极关心旅游行政主管部门的人才培养，加强旅游行政管理干部队伍的建设。

25.落实优惠政策。对旅游景区及旅游企业的宣传促销广告费，按税法规定给予税前扣除。对符合税法规定免税条件的旅游景点和景区经营收入，可享受西部大开发和“关中—天水经济区”相关税收优惠政策。新建的旅游开发项目，经建设、旅游等部门确认，减半征收城市建设配套费。对旅游饭店严格执行与一般工业企业同等的用水、用电、用气价格，有线电视安装工材费按实际终端数的70%收取。旅游企业聘用符合条件的下岗失业人员进行就业的，可享受下岗失业人员再就业税收优惠政策。亏损的星级旅游饭店、旅行社、A级旅游景区和旅游车船公司，长期亏损且经营确有困难的，经省级税务机关审批，可定期减免房产税。对新办的独立核算的旅游服务企业，符合条件的，经省级税务机关审批，可享受西部大开发15%企业所得税优惠税率。鼓励宾馆饭店、农家乐积极申报星级，对获得三星级以上等次的给予一次性资金奖励。

26.大力支持旅游建设用地。各级政府要将旅游用地纳入土地利用总体规划和年度计划，修编土地利用总体规划时应征求旅游行政管理部门意见。各级国土资源部门对旅游重点项目要优先供地，重大旅游项目用地确需调整土地利用总体规划的，依法按程序及时调整。旅游项目建设用地采用招标拍卖、挂牌出让方式取得，依法集约、节约用地。对非政府单项投资1亿元以上的旅游项目，可分期缴纳土地出让金。对在“四荒”(荒山、荒地、荒滩、荒坡)地区从事种草种树等生态旅游开发的，可享受有关荒山绿化优惠政策。

27.加大政府对旅游产业的引导性投入。从2010年起，市财政每年筹措500万元，作为市旅游产品开发和宣传促销的导向资金，并在今后5年内以每年20%的幅度递增。各县区按照每年不低于200万元安排旅游发展专项经费,并视财政状况逐年递增。政府引导资金坚持以捆绑使用为原则，用于旅游资源调查、旅游景区规划、重点基础设施开发建设补助、旅游市场促销、政策性奖励、旅游人才培训等。建立完善市、县两级旅游发展资金专户，凡上级下达旅游项目资金和本级财政安排的旅游发展基金，均通过专户管理，由旅游行政主管部门和财政部门共同监督使用。

九、加强领导，确保旅游产业率先突破发展

28.加强对旅游产业的领导。各级各部门要充分认识发展旅游业的战略意义，切实把旅游产业发展摆在重要议事日程，坚持主要领导负总责，相关部门各负其责、具体落实的工作机制。成立市旅游产业发展领导小组，市长任组长，分管副市长任副组长，各县区主要领导、市直有关部门主要负责同志任成员。各县区也要成立相应机构，切实加强对旅游产业的组织领导。

29.强化旅游部门职能。市县旅游行政主管部门是辖区旅游产业开发、旅游行业管理的牵头单位和主管单位，要切实强化综合协调管理和公共服务职能，进一步加强行业指导、管理与服务。抓好旅游规划审定、规划实施监管、产业宏观调控、市场宣传促销、市场环境监管等工作。转变机关作风，主动加强与各职能部门的联系与沟通，发挥综合协调和牵头作用。

30.严格旅游产业目标责任制考核。各县区政府、市旅游产业开发领导小组各成员单位主要负责人是本县区、本部门承担旅游产业发展任务的第一责任人。按照全市旅游产业发展总体规划和年度发展目标，建立市县区旅游产业发展目标责任考核体系，将旅游产业发展指标列入年度目标责任考核指标体系并逐项逐级分解到各县区、各有关部门，作为年度目标责任制的主要内容，进一步落实责任，强化考核，确保我市旅游产业实现率先突破发展。

二OO九年九月二十二日

（商政发〔2009〕37号）

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