楚雄州人民政府关于科学开展“四规合一”试点工作的实施意见

楚雄州人民政府关于科学开展“四规合一”试点工作的实施意见

楚雄州人民政府关于科学开展“四规合一”试点工作的实施意见

各县市人民政府，州直有关部门，楚雄开发区管委会：

为科学有序开展国民经济和社会发展总体规划、城乡规划、土地利用总体规划、生态环境保护规划“四规合一”试点工作，根据《云南省人民政府关于科学开展“四规合一”试点工作的指导意见》（云政发〔2015〕18号），结合楚雄州实际，现提出以下实施意见：

一、总体目标和基本原则

（一）总体目标

通过改革规划体制机制，强化国民经济和社会发展总体规划的统领作用、城乡规划的基础综合作用、土地利用总体规划的规模控制作用以及生态环境保护规划的基础约束作用，形成每个县市“一个规划、一张蓝图”，构建衔接一致的空间管控体系，建立健全一套多部门协同配合的工作机制，实现城乡空间的统筹安排，确保重点产业布局和重大建设项目在空间管控平台上得到落实。

（二）基本原则

1.依法依规原则。“四规合一”工作不编制新的规划，也不取代法定规划。编制工作完成后，各部门应遵循既有法定程序要求，执行现行规范和标准，根据“四规合一”工作成果，编制或修改完善各自规划。

2.以问题为导向原则。“四规合一”的根本目的是解决县市级行政区域规划内容冲突、缺乏衔接协调机制等突出问题。以问题为导向是解决一切问题的基础和前提，应抓住重点问题，有针对性地对“四规”进行调整和优化。

3.坚守生态底线原则。把环境承载能力和生态环境保护要求作为基础性的约束因素，强化底线思维，划定生态控制线和基本农田控制线，在预留发展空间的基础上，尽量不占或少占耕地，特别是坝区优质耕地，明确保护空间，构建生态安全格局。

4.节约集约用地原则。坚持节约集约用地，合理确定城乡建设用地规模，划定城镇增长边界控制线；引导工业项目集聚发展，划定产业区块控制线。通过“四规合一”，盘活存量土地资源，优化城乡空间布局，满足未来5年至10年城乡建设用地需求。

二、试点范围

2015年主要在禄丰县、武定县开展“四规合一”试点工作，试点范围为禄丰县、武定县行政区域管辖范围。鼓励有条件的县市结合实际情况，积极开展“四规合一”工作。“四规”主要指国民经济和社会发展总体规划、城乡规划、土地利用总体规划、生态环境保护规划（包括林地保护利用规划）。在“四规合一”基础上，有条件的应开展交通、水务等专项规划的联动修改工作，由有关专业部门负责。

三、责任主体

以县市人民政府为责任主体，按照“省级总体指导、州级把关审核、县市编制实施”的工作要求，积极开展“四规合一”工作。在省国土资源厅的对口指导下，州国土资源局会同州直有关部门，负责挂点指导禄丰县开展“四规合一”工作；在省发展改革委的对口指导下，州发改委会同州直有关部门，负责挂点指导武定县开展“四规合一”工作；州住建局会同州直有关部门，加强对全州“四规合一”工作的督促和指导。

四、主要任务

（一）明确规划期限及范围。规划期末原则为2030年，其中近期期限原则为2020年，与“十三五”经济社会发展规划期限和现行土地利用总体规划期限一致。

（二）建立规划发展指标体系。按照县市不同主体功能定位以及上位规划的要求，坚持经济社会、城镇发展、人口资源环境相协调的原则，整合国民经济社会发展规划、城乡规划、土地利用总体规划、生态环境保护规划等核心指标，统筹预期性和约束性指标，建立符合“四规合一”要求的指标体系。上级部门下达的约束性指标，在“四规合一”工作中应当遵循，不得突破。

（三）构建规划技术标准体系。构建统一的用地分类标准和数据标准。一是建立控制线与用地分类对照标准。“四规合一”控制线包括生态控制线、基本农田控制线、城镇增长边界控制线和产业区块控制线。对照分析“四规”整合确定的发展指标和用地规模，确定控制线划定的目标和方向，制定《控制线与用地分类及规划分区对照标准》。二是建立城乡规划与土地利用总体规划用地分类对照标准。确定建设项目用地、城乡规划与土地利用总体规划建设用地布局一致区域和差异区域的面积、位置，制定《土地利用总体规划与城乡规划用地分类对照标准》，并针对不同类型差异，提出协调处理意见，化解规划矛盾；统一城乡建设用地总规模、城镇人均建设用地规模等指标的内涵及计算规则。三是统一成果数据标准。制定《数据整理与入库标准》，统一“四规合一”基础数据构成的主要内容、要素特征、文件格式以及资料提供部门；制定《“四规合一”规划图件图例样式》、《“四规合一”数据库图层构成》，统一规划用地类别和编码，统一数据标准和数据统计口径，明确坐标系统、高程基准、投影方式等技术参数标准，形成覆盖城乡、内涵统一的用地分类、建设标准和基础数据。

（四）划定规划空间管制控制线。为统筹协调各项规划的空间边界和目标指标，各部门协商建立共同认可的生态控制线、基本农田控制线、城市增长边界控制线、产业区块控制线和水资源开发利用节约保护控制线，作为“四规”及有关规划共同遵守和执行的底线，从根本上保障“四规”核心控制要素在土地空间布局上的协调一致，实现规划协同。空间管制控制线一旦划定，形成一张基准底图，各部门规划必须共同遵守。

（五）构建部门联动修改工作机制。制定“四规合一”控制线的组织管理架构和管理规则，明确控制线体系管理的职责分工。根据“四规合一”工作实际需要建立法定规划联动修改工作机制，按照法定程序开展法定规划修改完善工作。法定规划修改方案通过发改、住建、国土资源、环保、林业及有关部门的联合审查后，按照原审批程序报批。

（六）建立统一的规划管理信息平台。完善测绘基础信息资料，主要包括：覆盖全域地形图（1:2000至1:500）、高精度卫片（0.5米分辨率以上）和完善地方地理信息坐标系统等工作。在统一的坐标系统、高程基准、投影方式等技术标准下，将影像数据、行政区划界线、地形图、地理信息标注等入库，形成规划信息数据库。建立全域覆盖的、基于统一坐标系统和矢量数据的公共空间信息平台及子系统，实现基础数据同平台、监督管理同平台和审批流程同平台。成立规划编制管理信息中心，承担技术服务职能，进行规划信息数据的发布、更新、维护。

（七）构建规划动态管理协调机制。按照同步编制、同步审批、同步调整、同步实施的要求，同步编制项目年度建设计划、土地年度供应计划、近期建设规划和控制性详细规划，建立近期规划引导建设行为的管理机制，切实增强建设项目安排的系统性和计划性。依托规划管理信息平台，构建规划动态管理协调机制，建立项目联合审批制度，切实提高审批效率，缩短项目审批时限。

五、实施步骤

（一）成立工作机构，制定实施方案

楚雄州人民政府成立推进“四规合一”工作领导小组，负责制定全州推进试点工作的实施意见，督促协调指导试点县市开展工作。试点县市人民政府作为规划制定和实施主体，相应成立“四规合一”工作领导机构，负责制定实施方案，大力推进规划编制和实施工作。

（二）收集基础资料，制定技术标准

收集整理“四规合一”基础资料，主要包括发改、住建、国土资源、环保、林业、交通、水务、农业等部门的规划数据、基础地理数据、审批数据等。制定《控制线与用地分类及规划分区对照标准》、《土地利用总体规划与城乡规划用地分类对照标准》、《数据整理与入库标准》等技术标准。

（三）开展部门调研，比对“四规”差异

摸清本地区有关规划制定、实施和管理工作现状，重点针对规划、发改、国土资源、环保、林业、交通、水务、农业等部门进行调研，深入了解掌握各部门管理职能及其涉及空间规划、空间管制与项目管理等方面的审批流程。按照数据入库标准开展数据入库工作，比对“四规”的差异目标指标、空间布局，分析国民经济和社会发展规划确定的建设项目用地与城乡规划和土地利用总体规划建设用地布局的差异情况，整合有关信息，建立规划和建设项目信息库。

（四）开展规划评估，确定衔接和修改目标

在“四规”目标指标比对和空间布局差异分析的基础上，评估国民经济和社会发展规划、城乡规划、土地利用总体规划、主体功能区规划等规划，提出优化城乡空间结构的目标，提出盘活低效闲置用地、优化利用和高效配置土地资源的目标，制定法定“四规”修改方案，做好与控制线联动整体修改的准备。以优化城镇功能布局为导向，突出资源整合，在建设用地区内摸清差异，并制定差异图斑处理原则与措施，对土地利用总体规划、城乡规划“两规”之间差异逐一处理。在此基础上，本着“应调尽调、减少失误，注重实效、合理调入”的原则，按照城镇空间布局规划（2030年）建设用地规模、土地利用规划（2020年）建设用地规模，科学调整建设用地数量及规模，确定城乡终极建设用地规模，形成“两规”一致的建设空间。

（五）划定控制线，联动修改法定规划

结合城镇发展战略，协调城乡规划和土地利用总体规划空间布局，落实国民经济和社会发展规划重点发展区域和建设项目，开展“四规合一”控制线划定工作，制定《“四规”矛盾差异图斑协调处理原则》。控制线整体划定方案经有关部门联合审查报州政府审批后，联动开展城乡规划、土地利用总体规划、经济社会发展规划以及其他各类专项规划的修改工作，按照相应法定程序报批。

（六）建立长效工作机制，搭建信息平台

建立联动修改与动态维护工作机制，制定“四规合一”实施措施。在“四规合一”实施过程中，应动态维护“四规合一”成果，并加强“四规合一”成果与法定规划的联动，实现“四规”动态合一。搭建“四规合一”信息平台及规划、发改、国土资源、环保、林业等部门信息子系统，成立信息中心，专门维护、实施数字化动态管理。构建涵盖所有项目审批部门、实现统一的空间信息联动管理的业务协同平台，实现信息共享、审批联动。

六、成果要求

“四规合一”工作成果主要包括“四规合一”图件、规划信息数据库、文本和附件（说明书及专题研究）。其中规划信息数据库应为地理信息系统（GIS）数据，且文本和规划信息数据库是“四规合一”规划的法律文件。

七、进度安排

2015年11月底完成前期工作，包括方案制定、基础资料收集和部门调研；

2015年年底前完成全州规划技术标准体系构建工作；

2016年上半年形成“四规合一”初步成果；

2016年底前形成最终成果并上报审批。

八、保障机制

（一）加强组织领导。为切实推进全州“四规合一”工作开展，楚雄州人民政府成立主要领导任组长、常务副州长为常务副组长、其他所有副州长为副组长的推进“四规合一”工作领导小组，成员包括发改、住建、国土资源、环保、林业、工信、公安、财政、交通、农业、林业、水务、旅发、统计等部门主要领导；主要职责是贯彻落实州委、州政府关于规划体制机制改革工作的决定和部署，统筹推进全州“四规合一”试点工作，协调解决全州“四规合一”工作中的重大问题，科学有序开展“四规合一”规划编制、实施和管理工作；领导小组下设办公室，办公室设在州住建局，负责日常工作。县市政府相应成立“四规合一”工作领导机构，切实加强对“四规合一”工作的组织领导和工作协调。

（二）明确工作职责

州发改委：负责牵头开展全州经济社会发展战略研究，制定统一的规划发展指标体系；确定产业发展任务，指导试点县市建立规划期内项目数据库；负责对“四规合一”试点工作的统筹指导，研究配套支持措施，在规划编制、项目立项等方面对试点县市给予帮助支持；在省发展改革委的指导下，负责挂点指导武定县开展“四规合一”工作。

州住建局（州领导小组办公室）：承担领导小组的日常工作；负责督查和通报全州“四规合一”工作开展情况；向领导小组报告需协调解决的“四规合一”工作问题，督促落实领导小组决定事项；在省住房城乡建设厅的指导下，负责构建全州“四规合一”规划技术标准体系，组织对试点县市“四规合一”各阶段工作成果的把关审核和上报工作。

州国土资源局：负责协调处理基本农田控制线、耕地红线的划定、调整及管理工作；制定统一的土地管理目标、管控方向和土地资源调配原则；在规划编制、用地指标等方面对试点县市给予帮助支持，通过基础地理信息公共平台及时提供地理信息数据服务；在省国土资源厅的指导下，负责挂点指导禄丰县开展“四规合一”工作。

州环保局：负责全州生态环境保护规划编制工作，协调处理基本生态控制线的划定、调整及管理工作；指导试点县市制定主要污染物排放量指标、环境保护目标；负责提供试点县市规划编制所需的环境保护基础资料。

州林业局：负责全州林地保护利用规划编制工作；指导试点县市将林地、湿地、自然保护区等划入管控区域，协调做好基本生态控制线划定、调整及管理工作；负责提供试点县市规划编制所需的林地保护基础资料。

州水务局：负责水资源三条红线管控规划编制工作，指导试点县市做好水资源节约保护开发利用有关工作，提供州域内水资源开发利用情况及规划拟开发项目等。

州政府政策研究和法制办公室、州工信委、州交通运输局、州旅发委、州公安局、州农业局等有关部门要在各自职能范围做好有关工作。各县市人民政府要按照省州统一部署，结合本地实际，精心组织、周密安排，确保高质量、高效率完成任务。

（三）法律保障机制。经州人民政府审批的“四规合一”成果，是指导各类规划修改的依据，其中“四规合一”划定的控制线和建设用地规模属强制性内容，各类规划必须服从。随着国家、省“四规合一”工作的深入推进，在国家、省有关政策指引下，积极推动“四规合一”成果法定化，推进规划控制线立法，将“四规合一”划定的生态红线、城市开发边界等控制线纳入地方立法；以政府规范性文件形式明确“四规合一”控制线管理主体、管控规则、修改条件和程序，规范和强化规划的严肃性和权威性。

（四）联动工作机制。在州人民政府制定的实施意见统一指导下，试点县市在工作方案制定、纲要阶段、成果阶段3个工作节点，均由州人民政府推进“四规合一”工作领导小组召开联审会议，对提交资料进行审查，协调有关矛盾，审查通过的方能进入下一阶段。通过建立上下联动工作机制，强化州县市之间的沟通与协调，保障“四规合一”工作质量和进度。根据“四规合一”控制线的组织管理架构和管理规则，明确控制线体系管理的职责分工，确定牵头管理部门。建立严格的“四规合一”控制线调整机制，明确控制线调整的条件、流程，加强部门协同。

（五）人才、经费和技术保障机制。针对城乡规划管理人才队伍建设薄弱、专业人才缺乏的现状，大力引进急需紧缺专门人才，加大城乡规划、信息技术等专业人才培养力度。建立培训制度，组织试点县市人民政府及有关部门负责人、各级规划管理人员赴先进地区学习考察和培训。通过政府采购中介机构服务，引进省内外具有“四规合一”编制和信息平台建设经验的规划编制和研究专业机构，为“四规合一”的编制、实施和信息化管理提供技术支撑。州财政局将州级审批管理信息平台建设费用列入本级财政预算，并对禄丰县、武定县“四规合一”试点工作给予适当补助。禄丰县、武定县人民政府将“四规合一”规划编制、规划信息数据库建立等所需经费列入本级财政预算。

（六）监督工作机制。建立“四规合一”控制线督查机制，发改、住建、国土资源、环保、林业部门要会同其他有关部门，加强对试点县市“四规合一”控制线实施管理情况的监督检查。加强廉政风险预警防范机制建设，制定针对性的防范措施，建立“四规合一”实施评估和监控制度，对规划实施全过程进行监督管理。要严格督促检查，将“四规合一”工作纳入年度目标责任考核，对慢作为、不作为、乱作为现象严肃查处问责。

附件：1.楚雄州人民政府推进“四规合一”工作领导小组成员名单

2.“四规合一”控制线体系空间关系示意图

3.楚雄州“四规合一”工作流程图

4.楚雄州“四规合一”编制技术路线

楚雄彝族自治州人民政府

2015年11月5日

（此件公开发布）

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