自贡市人民政府印发《自贡市人民政府全面推进依法行政第二个五年规划（2009

自贡市人民政府印发《自贡市人民政府全面推进依法行政第二个五年规划（2009-2013年）》的通知

自贡市人民政府印发《自贡市人民政府全面推进依法行政第二个五年规划（2009-2013年）》的通知

自府发〔2010〕5号

各区、县人民政府，市政府各部门：

现将《自贡市人民政府全面推进依法行政第二个五年规划（2009—2013年）》印发给你们，请认真组织实施。

二〇一〇年一月八日

自贡市人民政府全面推进依法行政第二个五年规划

（2009—2013年）

我市从2004年贯彻国务院《关于印发全面推进依法行政实施纲要的通知》（国发〔2004〕10号，以下简称《纲要》）、《四川省人民政府全面推进依法行政五年规划（2004—2008年）》（川府发〔2004〕29号文印发）和《自贡市人民政府全面推进依法行政五年规划（2004—2008年）》（自府发〔2005〕13号文印发，以下简称《一五规划》）以来，各区县政府、市级各行政机关的依法行政意识明显增强，行政决策和行政执法行为基本得到规范，行政监督日益加强，但也存在各地区、各部门依法行政工作发展不平衡等问题，离《纲要》要求尚有较大差距。为进一步促进我市各级政府及行政机关深入推进依法行政，实现建设法治政府的初级目标，根据国务院《纲要》和国务院《关于加强市县政府依法行政的决定》（国发〔2008〕17号，以下简称《决定》）的要求，在巩固《一五规划》成果的基础上，结合我市实际，制定本规划。

一、指导思想、基本要求和工作目标

（一）指导思想

以邓小平理论和“三个代表”重要思想为指导，以科学发展观为统领，深入贯彻党的十七大精神，忠实履行宪法和法律赋予的职责，保护公民、法人和其他组织的合法权益，以贯彻落实国务院《纲要》和《决定》为主线，以法治政府创建活动为抓手，紧紧围绕构建和谐社会和市委、市政府中心工作，为推进法治政府建设的不断深入，有力促进我市经济和社会各项事业的健康发展提供法制保障。

（二）基本要求

依法行政必须维护宪法和法律权威，确保法制统一和政令畅通；坚持以人为本，坚持全面、协调、可持续的科学发展观，大力推进自贡的社会主义政治文明、精神文明和物质文明建设，把尊重和保障人民群众的权利和利益作为依法行政的根本出发点和落脚点，切实做到合法行政、合理行政、程序正当、高效便民、诚实守信和权责统一；切实转变管理理念和工作作风，强化服务意识，提高办事效率和服务水平；强化责任意识，自觉接受人民的监督，做到执法有保障、有权必有责、用权受监督、违法受追究和侵权须赔偿。

（三）工作目标

以法治政府创建活动为抓手，解放思想，大胆创新，抓住关键环节，突出重点领域，深入落实《四川省市县政府依法行政评估指标（试行）》（川办发〔2009〕41号文印发）的要求，再经过5年坚持不懈的努力，通过不断总结、推广和完善，探索出一套比较成熟并符合我市实际，具有较强操作性、影响力和带动力的法治政府目标（指标）体系和实现路径，基本实现建设法治政府的目标。具体目标是：行政决策规范化，公共服务规范化，行政执法规范化，化解争议规范化，行政监督规范化，保障措施落实。

二、主要任务

（一）加快政府职能转变，巩固依法行政基础

1.继续深化政府机构改革，依法合理界定职能。按照十七届二中全会的要求，结合机构改革，完善机构编制管理办法，确保政府机构科学合理设置，实现政府职责、机构和编制的法定化。深化事业单位机构改革，依法规范行政管理和行政执法类事业单位的职能和机构设置，调整公益类事业单位布局结构，实现资源优化配置；依法界定和规范政府的经济调节、市场监管、社会管理和公共服务职能，切实把政府职能转变到制定规则、强化管理、加强监督、优化服务和创造良好发展环境上来。按照精简、统一、效能的原则，依法合理调整、确定政府部门职责范围，合理界定政府部门之间的权限，把相同或者相近的事项交由一个部门承担，避免或减少部门之间的职责交叉。

2.强化社会管理和公共服务职能。建立完善政府、社会、用人单位和个人多元化人才投入机制，发挥市场在配置人才资源中的作用；积极有序地推进户籍制度改革，建立城乡统一的户籍管理制度；加强职业培训和就业服务体系建设，强化政府促进就业再就业的公共服务职能，推进劳动关系三方协调机制建设，提高劳动人事争议调处能力，依法保护劳动者和用人单位的合法权益。健全城镇职工失业、医疗、工伤和生育保险制度，完善城市居民最低生活保障制度和新型农村社会养老保险制度，积极妥善解决失地农民和进城务工人员的社会保障问题，健全困难群体的社会救助和法律援助体制。继续推进医疗卫生体制改革，建立健全覆盖城乡的疾病预防控制和医疗救治体系，推进区县、乡镇、村三级医疗卫生服务体系建设，完善农村合作医疗制度和医疗救助制度，逐步解决好贫困家庭的医疗困难问题。

进一步完善各种预警和应急机制，提高政府应对突发事件和风险的能力，依法妥善处理各种突发事件。健全统一领导、综合协调、分类管理、分级负责和属地为主的应急管理体制，构建统一指挥、反应灵敏、协调有序、运转高效的应急管理机制。建设预警预报信息系统和专业化相结合的应急管理保障体系。

3.改革行政审批制度，创新政府管理方式。按照《中华人民共和国行政许可法》等法律、法规和国家有关行政审批制度改革的要求，明确划分市、区县行政审批管理权限，减少和规范行政审批项目，加强行政审批权的监督制约，着力推进政府管理方式创新，促进服务政府、责任政府和廉洁政府建设。行政审批项目按规定进入政务服务中心办理，严格规范审批行为，优化审批流程，保证按时办结；健全落实行政审批事项后续监管、问责等制度；推行政务服务标准化建设；创新审批服务方式，拓宽服务渠道，逐步推广网上查询、网上办理审批方式。

4.健全依法行政财政保障体系。各级政府要切实推进扩权强县财政管理体制改革，深化“乡财县管”财政管理模式。建立公共支出标准体系，细化预算编制，规范预算资金分配，完善预算编制、执行监督管理机制，构建提高公共服务质量为目的的绩效评价体系，建立适应社会主义市场经济体制的完整规范、科学有效、公平合理、公开透明的现代预算管理制度；切实保障行政执法经费；加大对行政事业性收费的清理力度，严格执行“收支两条线”制度，严禁设立单位“小金库”。逐步建立规范、监督并重的公务员津贴补贴发放机制；完善行政赔偿制度，积极探索建立行政赔偿程序中的听证、协商、和解制度。

5.深化政务信息公开。健全政务信息公开的程序、制度。加快电子政务建设，推进政府上网工程的建设和运用，建立政府部门之间、政府与企业、政府与群众的信息沟通、协商平台和机制。加快建立政府部门之间信息资源共享机制和信息公开的社会评价制度。建立健全政府信息主动公开的规则和程序，做好重大决策、财政预决算、重大投资建设项目、环境和生态保护、食品药品安全、重大疫情、重大自然灾害以及地震灾后恢复重建等公众关注的政府信息的发布工作，建立健全政府新闻发言人制度，及时发布政务信息。

6.增强社会自治功能，建立健全政府行政管理与基层群众自治有效衔接和良性互动的机制。扩大基层群众的自治范围，充分保障基层群众自我管理、自我服务、自我教育和自我监督的各项权利。严禁干预基层群众自治组织自治范围内的事情，不得要求群众自治组织承担依法应当由政府及其部门履行的职责。

（二）健全完善科学民主行政决策机制

1.健全和完善内部决策机制。按照科学、合理、依法的原则，明确界定行政决策权的范围。进一步健全和完善政府及其部门工作规则、程序和有关制度，推进决策科学化、民主化和法制化。

2.建立重大行政决策听取意见制度。建立健全公众参与重大行政决策的规则和程序，增强行政决策透明度和公众参与度。涉及群众切身利益的行政决策事项，决策机关应向社会公开征求意见；涉及重大公共利益的决策事项，决策机关要组织听证；对重大宏观政策、关系国计民生的重大项目安排等涉及地区经济社会发展的重大决策，以及专业性较强的决策事项，决策机关要组织有关专家进行必要性和可行性论证。

3.建立重大行政决策的合法性审查制度。政府及其部门作出重大行政决策前要交由法制机构或者组织有关专家进行合法性审查，未经合法性审查或者经审查不合法的，不得作出决策。

4.建立重大行政决策集体决定制度。政府及其部门重大行政决策应当在深入调查研究、广泛听取意见和充分论证的基础上，经决策机关集体讨论决定。

5.建立重大行政决策实施情况后评估制度。重大行政决策实施后，要通过抽样调查、跟踪调查和评估等方式，对行政决策的执行情况和社会效果等进行评价，及时修正和完善相关行政决策。各区县政府、市府各部门每年的决策评估不少于1件。

6.建立健全行政决策责任追究制度。对超越法定权限和违反法定程序的决策行为，要依照有关法律、法规的规定，对有关责任人员依法予以处理。

（三）提高制度建设质量

1.科学合理地制定规范性文件计划。加强对制定规范性文件必要性和可行性的研究论证。规范性文件的制定要坚持条件成熟、突出重点和统筹兼顾的原则，突出地方特色，正确处理好制定规范性文件与推进改革的关系，使规范性文件的制定进程与改革进程相适应。

2.改进政府制定规范性文件的工作方法，扩大政府制定规范性文件工作的公众参与程度。实行制定规范性文件工作者、实际工作者和专家学者三结合，建立健全专家咨询论证制度。起草规范性文件草案，要采取多种形式广泛听取意见。重大或者关系人民群众切身利益的草案，要采取听证会、论证会、座谈会或者向社会公布草案等方式向社会听取意见，规范性文件草案要在相关网站公布征求意见。要积极探索建立对听取和采纳意见情况的说明制度。

3.建立规范性文件统一发布、有效期和定期清理制度。规范性文件实行统一登记、统一编号和统一发布制度，应当在政府公报、普遍发行的报刊和政府网站上公布。规范性文件应确定有效期，制定机关应当在规范性文件有效期届满前6个月内进行评估，决定是否修订完善或重新公布。各区县政府及其部门每隔两年要进行一次规范性文件清理工作，清理后向社会公布继续有效、废止和失效的规范性文件目录；未列入继续有效的文件目录的规范性文件，不得作为行政管理的依据。

（四）深化行政执法体制改革，规范行政执法行为

1.加强行政执法体制机制改革创新。加快建立权责明确、行为规范、监督有效、保障有力的行政执法体制。制定和完善《自贡市城市管理相对集中行政处罚权管理办法》，加强研究和总结我市开展相对集中行政处罚权工作中出现的新情况和新问题，完善体制机制，充分发挥好作用；荣县、富顺县要根据条件尽快开展城市管理相对集中行政处罚权工作。提高行政执法效能，加强行政执法主体资格管理，完善行政机关的内部监督制约机制，着力解决执法不公、越权执法、多头执法、执法程序松弛和执法行为利益化等问题。

2.进一步完善行政执法程序。加强行政执法制度建设，完善行政执法程序，规范行政执法文书。实现行政执法主体和权限法定化、行为规范化、文书格式化；规范行政许可、行政处罚、行政强制和行政征收或征用等行政执法行为。进一步深化规范行政执法自由裁量权工作，对行政处罚裁量权进行细化、量化。实施重大行政处罚备案制度，加强对自由裁量权行使情况的监督。严格遵守行政执法公开、告知、听证、说明理由和回避等规定，保证公民、法人及其他组织的知情权、陈述权、申辩权、申请行政复议和提起行政诉讼的权利。

3.全面落实行政执法责任制。各区县政府、市政府各部门要进一步深化行政执法责任制，落实法定职责，明确执法责任，依法清理执法主体、执法依据和执法职权，并向社会公布。重点是建立和完善行政执法主体资格、行政执法案卷评查、行政执法考评奖励和行政执法错案责任追究四项制度，构建行政执法的考评奖励机制和责任追究机制，实行档案化管理，把行政评议考核的年终考核与日常检查、监督执法部门与监督执法人员有机结合，实现权力与责任的有机统一。

建立行政执法争议和矛盾调处机制，及时协调行政执法机关在执行法律、法规和规章过程中发生的争议和矛盾。

4.加强行政执法队伍建设。进一步巩固行政执法队伍教育管理成果，逐步建立行政执法人员信息化管理系统。加强对行政执法人员的培训，定期组织行政执法人员进行通用法律知识和专业法律知识培训。

（五）及时依法化解社会矛盾

1.开展矛盾纠纷排查调处工作。完善行政裁决程序，积极探索行政裁决纠纷解决机制，充分利用行政裁决和其他调解解决方式，积极化解社会矛盾和纠纷。按照自愿、合法、平等和积极主动的原则开展行政调解工作，做好行政调解与人民调解、司法调解之间的衔接，全市各乡镇、街道应当加强基层行政调解工作，完善组织，配齐工作人员。做好对行政调解员的培训工作，实行行政调解员持证上岗制度，提高调解质量。

2.切实抓好信访工作，建立健全信访工作考评和行政投诉（含信访）处理责任追究制度。畅通信访渠道，规范信访程序，维护信访秩序，落实信访责任，综合运用法律、政策、经济、教育和行政等手段，依法、及时、合理、有效地处理群众反映的实际问题。建立信访反馈与政策研究联动机制，对信访工作中发现的带普遍性的社会问题，应及时修订完善和调整相关政策。

（六）进一步强化对行政行为的监督

1.自觉接受人大、政协、司法和社会监督。各级政府应当自觉接受同级人大及其常委会的工作监督和法律监督，向其报告工作，依法报送规范性文件备案；自觉接受政协的民主监督，听取其对政府工作的意见和建议；政府及其部门应自觉接受人民法院的司法监督，各级行政首长要积极出庭应诉，自觉履行人民法院依法作出的生效的行政判决和裁定；主动接受社会监督，对群众和新闻媒体反映的问题，及时作出处理和回应。

2.完善对规范性文件的监督管理。完善规范性文件备案审查制度，强化对抽象行政行为的监督。各区县政府、市政府各部门向市政府报送规范性文件的报备率应达到100％；经备案审查机关进行合法性审查，合法率应达到100％。

3.加强行政复议能力建设。充分发挥行政复议在强化行政监督、解决行政争议、化解社会矛盾和维护社会稳定中的重要作用。各区县政府要按照《中华人民共和国行政复议法实施条例》规定的立案审查职能、案件审理职能和指导监督职能，进一步落实行政复议办事机构，选择一部分行政复议案件多的部门，设置方便群众申请的行政复议专门受理窗口，畅通复议渠道，依法及时受理和处理行政复议申请，公正作出行政复议决定。完善行政复议相关制度，制定行政复议决定履行督查规定、行政复议能力建设标准，探索建立行政复议委员会制度。

4.加强专门监督。加强行政监察，督促政府工作人员廉洁从政，保证政令畅通。重点围绕建设工程项目招标投标、城镇房屋拆迁、农村土地承包、产权交易、政府采购以及其他关系群众利益的热点、难点问题，加大监察力度。加强审计监督，加大财政预算执行和政府投资重点建设项目审计力度，进一步深化金融和企业审计工作，积极推进、完善和落实领导干部任期经济责任审计制度。

5.创新层级监督机制，强化上级行政机关对下级行政机关的监督。完善落实经常性监督措施，建立健全定期执法检查制度、专项执法检查制度、重大行政处罚和重大行政强制措施备案制度及新颁布规范性文件周年执行情况反馈制度。各级政府要建立和完善违法行政行为投诉处理制度，健全高效投诉处理机制。建立行政执法、行政执法监督、行政复议和行政应诉统计分析制度。

（七）不断提升行政机关工作人员依法行政的水平

1.建立健全领导干部学法制度。各区县政府、市政府各部门要建立领导干部学法制度，做到计划、内容、时间、人员和效果“五落实”，每年通过政府常务会议、专题法制讲座和集中培训等形式学法不少于12次；对政府及其部门领导干部任职前进行依法行政知识考查和测试，考查和测试结果作为任职的依据；实行行政机关人员学法制度，组织学习相关的依法行政知识，每年学习不少于12次。

2.加强对行政机关公务员依法行政的学习培训、考核制度。政府人事部门要按照《中华人民共和国公务员法》的规定和依法行政的要求，每年在公务员培训中安排行政知识培训，并明确学习内容、培训方式、学时要求和考试标准，定期举办依法行政研讨班或培训班，并加大公务员录用考试法律知识测查力度。

3.普法宣传工作要制度化、经常化。各区县政府、市政府各部门要制定年度普法宣传计划，把全市“五五”普法工作落到实处。把《纲要》列入普法范围，加大对《纲要》和依法行政工作的宣传力度。大力推进法律进机关、进农村、进社区、进学校、进企业和进单位。乡镇（街道）、社区（村）、社要设立法制宣传栏，每月更新宣传内容，广播电台、电视台、报刊和政府网站应设置法制宣传专题栏目，不断更新宣传内容，通过深入持久的法制宣传，推动法治社会的逐渐形成。

三、组织领导和保障措施

（一）加强领导，明确责任

各级政府及其部门的主要领导是本地区、本部门贯彻落实《纲要》、推进依法行政的第一责任人。要精心制定落实国务院《纲要》、《决定》和本《规划》的具体办法和工作措施，认真抓好各项任务分解；着重抓好基层依法行政工作，明确提出对乡镇政府依法行政的要求，落实责任。

（二）细化任务，分步实施

本《规划》按两个阶段实施，2009年至2012年为全面实施阶段，该阶段的具体任务以市政府每年度依法行政工作安排的方式予以明确；2013年为验收总结阶段，市政府在各区县政府、市政府各部门开展依法行政全面总结的基础上，按照依法行政评估指标的标准，组织力量进行验收。

（三）加大督查，严格考评

各区县政府、市政府各部门要加强对实施《纲要》、《决定》、本《规划》和年度计划情况的督促、检查，将其纳入政府目标考核和绩效评价内容。建立健全定期报告推进依法行政情况的制度，各级政府每年12月31日前应向本级党委、人大常委会和上一级政府报告推进依法行政情况，政府各部门应向本级政府报告依法行政情况，主要报告本年度推进依法行政工作所采取的措施，取得的成效和存在的问题；接受依法行政报告的行政机关，应对报告内容进行审查，对不按时报送的单位予以通报，并责令限期报送。各级政府及其部门要依法履行行政职能，积极开展群众评价和专项评价，逐步增加社会评价的内容和范围。

（四）健全机构，落实保障

要切实加强政府法制机构特别是区县政府法制机构的建设，切实解决政府法制机构设置不规范、人员力量薄弱、专业法制人员缺乏和工作经费保障不足等问题；乡镇政府要配备专（兼）职法制工作人员。各级政府法制机构要切实加强自身建设，提高法制工作队伍的政治和业务素质，充分发挥法制机构在推进依法行政、建设法治政府方面的参谋、助手和法律顾问的作用。

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