市政府办公室关于印发巩固完善基本药物制度和基层运行新机制实施办法的通知

市政府办公室关于印发巩固完善基本药物制度和基层运行新机制实施办法的通知

市政府办公室关于印发巩固完善基本药物制度和基层运行新机制实施办法的通知

锡政办发〔2014〕126号

各市（县）和各区人民政府，市各委、办、局，市各直属单位：

《关于巩固完善基本药物制度和基层运行新机制的实施办法》已经市政府同意，现印发给你们，请认真贯彻执行。

无锡市人民政府办公室

2014年8月7日

关于巩固完善基本药物制度和基层运行新机制的实施办法

为进一步深化医药卫生体制改革，完善政策体系和制度，扩大改革成果，根据《省政府办公厅关于巩固完善基本药物制度和基层运行新机制的实施意见》（苏政办发〔2013〕131号）精神，结合我市实际，特制定如下实施办法。

一、总体要求

深入贯彻《省政府关于“十二五”时期深化医药卫生体制改革的实施意见》（苏政发〔2012〕90号），按照保基本、强基层、建机制的要求，进一步完善政策体系，健全长效机制，着力解决基层医改面临的新问题；巩固扩大基本药物制度实施成果，健全基本药物采购和配送机制，进一步完善基本药物供应保障体系；全面深化基层医疗卫生机构管理体制、补偿机制、人事分配等方面的综合改革，完善绩效考核办法，创新监管方式，确保基层医疗卫生机构新机制持续健康运行；健全基层医疗卫生服务网络，加大基层卫生人才培养力度，加强乡村医生队伍建设，不断提高服务能力和水平，为城乡居民提供安全、有效、方便、价廉的基本医疗卫生服务。

二、主要任务

（一）加强基本药物采购和配送，完善药品供应保障

1．全面贯彻基本药物采购配送制度，保障资金支付。认真贯彻《省政府办公厅关于巩固完善基本药物制度和基层运行新机制的实施意见》（苏政办发〔2013〕131号）精神，基层医疗卫生机构要科学合理制定采购计划，做好二级以上医疗机构与基层医疗卫生机构基本药物采购联动，加强用药衔接。保障基本药物供应配送，原则上由中标生产企业自行委托药品经营企业配送或直接配送，配送企业应符合新修订的《药品经营质量管理规范》和信用等级等要求。引导药品生产经营企业和基层医疗卫生机构完善配送关系，确保基本药物及时足量供应。加强基本药物到货验收管理，完善基本药物货款统一支付制度。各市（县）、区卫生行政部门设立基本药物采购结算账户，结合收支两条线管理、医保支付方式改革等，及时上缴周转金及货款，确保在规定时间内足额支付药品生产经营企业货款。

2．规范基本药物采购配供考核管理，严查不诚信行为。强化对药品供货企业、基层医疗卫生机构基本药物采购、配备和使用的考核评价，严格执行考核评价公示制度，将考核评价工作纳入目标管理，与绩效考核和奖惩挂钩，加强基本药物采购情况的动态监测和管理，及时掌握采购计划执行情况、药品配送到位情况以及购药货款支付情况等，发现问题及时处理。严格执行诚信记录和市场清退制度，对不按合同规定及时配送或供应质量不达标药品，以及向采购机构、医疗卫生机构或个人进行贿赂或变相贿赂的企业，一律记录在案，依照有关法律法规严肃查处，并定期向社会公布查处结果。

3．加强廉价短缺药品供应保障工作，满足基本用药。按照省级部门开展廉价、短缺药品生产供应工作的要求，加强对部分传染病治疗药品、急救药品等基本药物以及一些临床必须、企业不常生产的廉价、短缺药品供应，采取分类管理、动态监测措施，将相关信息及时报送省卫生厅，尽力确保廉价、短缺药品供应保障，满足群众基本用药需要。根据基层医疗卫生机构特色科室建设运行需要，采取适当措施保障特色科室基本用药需求。

（二）完善基本药物使用监管，保障群众基本用药需求

1．扩大基本药物制度实施范围。巩固政府办基层医疗卫生机构实施基本药物制度成果，完善制度措施，落实基本药物配备使用和医保支付政策，确保每个镇、社区都有实施基本药物制度的基层医疗卫生机构，到2015年，全市所有非政府办基层医疗卫生机构全部配备使用、零差率销售基本药物。将二级及二级以上医疗机构按规定优先配备使用基本药物、提高使用比例纳入机构及负责人目标考核和机构等级评价内容，加强与基层医疗卫生机构的用药衔接。

2．引导基层医务人员规范使用基本药物。加强医务人员基本药物知识培训，将其作为基层医务人员竞聘上岗、执业考核的重要内容，提高合理用药和规范诊疗水平，并开展“阳光用药”电子监察，保证临床用药合理、安全、有效、价廉。加大宣传力度，向公众普及科学合理的用药知识，提高群众对基本药物的认知度和信赖度，促进临床首选、合理使用基本药物。

3．合理调整省增补药物目录。认真贯彻落实国家、省关于增补药物的各项规定，根据国家基本药物目录调整情况，按照省增补药物的遴选原则和程序，适时调整增补药物目录，满足基层卫生机构基本医疗和特色专科基本用药需要。在目录调整时，充分考虑基层常见病、慢性病用药与公立医院用药的衔接，不断完善增补药物的品种结构和药品剂型、规格，满足群众基本用药需求。

4．加强基本药物质量安全监管。认真执行国家基本药物新的质量标准，严格基本药物生产、流通、使用、价格、广告监管，突出抓好竞标价格偏低药品的质量监督，依法查处不合格生产企业，规范流通秩序，严厉打击制售假冒伪劣药品行为。对基本药物实行全品种覆盖抽验和从生产出厂到使用全程电子监管，加大对重点品种的监督抽验力度，抽验结果定期向社会公布。

（三）深化经费保障制度改革，完善多渠道补偿机制

1．落实财政对基层医疗卫生机构的专项补助经费。各市（县）、区政府举办的基层医疗卫生机构基本建设和设备购置等发展建设支出，由各市（县）、区级政府根据基层医疗卫生机构发展建设规划足额安排。各地区制订本地基层医疗卫生机构发展建设规划，推进规划实施与落实。基层医疗卫生机构人员经费（包括离退休人员经费）、人员培训和人员招聘所需支出，由各市（县）、区级财政部门根据政府卫生投入政策、相关人才培养规划和人员招聘规划给予足额保障。

2．完善财政对基层医疗卫生机构运行的补助政策。各市（县）、区政府要严格落实对基层医疗卫生机构运行的财政补助政策，切实完善收支两条线管理，落实补助资金。加强财政补助资金的绩效考核和监督管理，提高资金使用效益。

3．保障基本公共卫生服务经费。市、市（县）区人民政府分级承担基本公共卫生服务投入，市（县）、区政府承担辖区内基本公共卫生服务投入的主要责任，各级财政要及时足额下拨基本公共卫生服务经费，确保专款专用，不得截留、挪用、挤占。基本公共卫生服务经费按常住人口预算，实行先拨付后考核结算，随着经济社会发展相应提高保障标准，并执行国家、省规定政策。2014年人均基本公共卫生服务经费不低于35元，市级政府按人均不低于5元标准安排基本公共卫生专项资金，统筹用于市区基本公共卫生服务。江阴市、宜兴市按标准全额承担。崇安、南长、北塘三城区由市级财政按人均基本公共卫生服务经费年度标准的50%另行给予补助。基层医疗卫生机构承担的突发公共卫生事件处置等任务，由财政按照服务成本核定补助。

4．推进医保支付方式改革，增强医保支付的补偿作用。严格落实一般诊疗费医保支付政策，将其纳入基本医保门诊统筹支付范围，按规定比例支付，发挥医保支付的补偿作用。扩大门诊统筹范围，合理确定医保支付范围和支付标准。提高参保人员在基层就诊医保报销比例，引导普通门诊下沉基层。推进医保支付方式改革，按照倾斜基层、增强激励、合理约束和分类管理的原则，积极推行总额控制下的总额预付、按人头付费、按病种付费等多种付费方式，并根据基层医疗卫生机构医疗能力实行分类管理，合理制定医保结算办法，完善医保支付制度，切实发挥医保合理补偿和激励导向作用。鼓励使用中医药服务，将符合条件的中药（含中药饮片、中成药、中药制剂）和中医诊疗项目全部纳入基本医保基金支付范围，并适当提高新农合中医药报销比例。

（四）深化人事分配制度改革，增强基层机构运行活力

1．建立编制动态调整机制。根据城镇化进程和城市规模的变化，综合考虑服务人口、地理交通状况等因素，合理核定基层医疗卫生机构编制总量，实行统筹安排、动态调整，确保公共卫生、医疗服务等各类人员配置结构合理，满足人民群众对基层医疗卫生服务的需求。崇安、南长、北塘等城区社区卫生服务机构人员编制按照每万常住人口不少于15名的标准，其余市（县）、区社区卫生服务机构人员编制按照每万常住人口15—18名的标准，每个社区卫生服务机构专业技术人员配备基数不少于48名。到2014年，实现配备人数全面到位并纳入编制管理。

2．深化人事制度改革。明确基层医疗卫生机构的法人主体地位，落实其用人自主权。全面推行公开聘用制度、岗位管理制度和公开招聘制度，坚持按需设岗、按岗聘用、合同管理，建立能上能下、能进能出的竞争性用人机制，变固定用人为合同用人，变身份管理为岗位管理。

3．完善绩效考核制度。加强对基层医疗卫生机构的考核，建立以服务质量数量、患者满意度、任务完成情况和居民健康状况等为主要考核内容的评价机制，引入第三方考核，将考核结果与绩效工资总量、财政补助额度、医保支付比例等挂钩。依托信息化手段，强化量化考核、实绩考核，探索“有效工时制”等考核模式，调动基层医务人员的积极性。

4．实行基层医疗卫生机构负责人任期目标责任制。基层医疗卫生机构负责人一律采取公开选拔、择优聘任方式产生，实行任期目标责任制。任期内，由市（县）、区卫生行政部门对基层医疗卫生机构负责人进行考核，考核结果与其收入和职务任免挂钩。严禁将负责人的收入与基层医疗卫生机构的经济收入挂钩。

5.提高基层医疗卫生机构人员待遇。各市（县）、区在平稳实施绩效工资的基础上，可结合本地区实际和行业医务人员工作特点，适当提高奖励性绩效工资比例，加大绩效工资制度激励力度。以市（县）、区为单位核定基层卫生机构平均工作量，在同级财政部门核定收支预算的基础上，合理确定业务服务收支基数，对超出基数部分按比例提取超额劳务，增加到奖励性绩效总额中，对特岗人员、有突出贡献的技术和管理岗位骨干人员给予超额劳务补贴，合理拉开收入差距，体现多劳多得、优绩优酬。严禁将医务人员的收入与药品和医学检查收入挂钩。对在基层医疗卫生机构工作的对口支援医务人员，当地政府给予周转房等生活保障，在职称晋升、社会荣誉等方面予以倾斜。对在农村地区长期从医、贡献突出的医务人员，按有关政策规定给予奖励。通过参加企业职工基本养老保险、逐步提高补助标准等办法，妥善解决在岗和退休乡村医生的保障和生活困难问题。

（五）完善基层医疗卫生服务体系，提升基层服务能力

1．明确基层医疗卫生机构基本功能。以维护辖区居民健康为中心，使用适宜技术、适宜设备和基本药物（包括增补药品），大力推广中医药服务，综合提供公共卫生和基本医疗服务。基层医疗卫生机构诊疗科目、床位数量、科室设置、人员配备、基础设施建设和设备配置要与其功能定位相适应。鼓励有条件的基层医疗卫生机构进一步加强特色科室建设,进一步拓展基本医疗业务范围，优势专科达到二级医院水平，经申报批准后可以开展超出医疗机构等级但有条件开展的诊疗技术。

2．推进基层医疗卫生机构标准化建设。在充分利用现有资源的基础上，做好城镇化和行政区划调整过程中基层医疗卫生机构的规划布局与建设。坚持政府主导，原则上政府在每个3¬—10万居民的建制街道（镇）设置1家社区卫生服务中心（卫生院），对区域范围大、人口多的街道（镇），可根据服务人口和服务半径，增设社区卫生服务中心（卫生院）。继续加大对基层医疗卫生机构基础设施建设和设备装备的投入，积极开展示范社区卫生服务中心（镇卫生院）和示范社区卫生服务站（村卫生室）建设，到2015年，社区卫生服务中心（镇卫生院）和社区卫生服务站（村卫生室）全面达到省定建设标准，并通过市级规范化建设达标验收。推进预防接种数字化接种门诊建设，到2015年，基层医疗卫生机构预防接种数字化接种门诊覆盖率达85%以上。实施基层中医药服务能力提升工程，到2015年，95%的社区卫生服务中心（镇卫生院）及90%的社区卫生服务站（村卫生室）能够提供中医药服务。

3．加强基层医疗卫生机构人才培养。加快全科医生培养，加强师资培养和培训基地建设，继续做好全科医生培训，实施全科医生特岗项目，确保如期实现基层医疗卫生机构全科医生配备目标。深化二级以上公立医院与社区卫生服务机构纵向协作，逐步形成卫生人才对口支援柔性流动机制。贯彻落实无锡市医师多点执业管理规定，鼓励在职医师多点执业，在基层医疗卫生机构实际服务时间可计入卫生支农的时间。做好社区卫生服务站（村卫生室）医学人才定向培养工作，支持城市退休医生、执业（助理）医师和医学院校大专以上毕业生到社区卫生服务站（村卫生室）工作，为社区卫生服务站（村卫生室）补充符合执业资格条件的人员。对基层卫生机构紧缺岗位的人员补充，根据实际需要，可适当放宽招考条件或降低开考比例。加强基层卫生机构管理队伍和专业技术人员的专项能力培训，每5年进行一次全员轮训。加强对基层医务人员的继续医学教育，选择适合的继续医学教育项目送教下基层，免费培训基层卫生人员。鼓励在岗乡村医生参加规范学历教育，推动在岗乡村医生向执业（助理）医师转化。力争到2015年，每个社区卫生服务站（村卫生室）至少配备2名执业（助理）医师，60%以上在岗乡村医生具备乡镇执业助理医师或以上资格。

4．转变基层医疗卫生机构服务模式。推进家庭医生制度建设，鼓励基层医务人员根据居民健康需求，主动服务，上门服务，开展慢性病管理、健康管理、巡回医疗等。积极推进全科医生执业方式和服务模式改革试点，提高重点人群家庭医生签约服务率，为签约家庭提供连续的基本医疗和公共卫生服务。建立社区卫生服务机构与二、三级医院医疗业务协作机制，合理分流病人，确保社区预防保健服务和门急诊人次占当地总量的比例分别稳定在70%和45%以上。推进社区首诊制，建立健全分级诊疗、双向转诊制度。到2015年，涉农市（县）基层卫生机构门急诊量占当地门急诊总量的比例稳定在80%以上，50%左右的住院服务由基层卫生机构提供，力争县域内就诊率达到90%。

5．加强基层卫生信息化建设。将基本药物供应使用、居民健康管理、公共卫生服务、基本医疗服务、绩效考核等作为重要内容，统一组织规划，统一技术规范和标准，推进基层医疗卫生机构信息系统建设。强化信息系统在绩效考核和服务监管中的运用，提高基层医疗卫生机构服务规范化水平。大力推进区域化检查检验系统、影像系统、远程会诊系统建设，逐步实现基层医疗卫生机构与区域内大医院、公共卫生机构、医保管理经办机构等信息互联互通，实现资源共享。

（六）健全医药卫生监管体制，加强基层医疗卫生服务监管

1．加强卫生行业监管。市（县）、区卫生行政部门要加强对基层医疗卫生机构的行业管理，加大执法检查监督力度。对有过度医疗、不合理使用抗菌药物、推诿病人、虚报公共卫生服务等违规行为的机构及人员，严格按规定予以通报、罚款、辞退、吊销执业证书等处罚；严厉查处没有按规定实行基本药物零差率销售的基层医疗卫生机构。建立问责制，对监管不力的，严格追究相关责任人的责任。各地要设立监督举报电话，加强社会监督。

2．积极推进党务、院（中心）务公开工作。基层医疗卫生机构要积极开展党务公开、院务公开示范点创建活动，定期公开医疗卫生服务信息、财务收支状况、医疗卫生服务价格、基本公共卫生服务项目、政府专项资金使用和绩效考核情况等，认真执行相关收费和价格政策，主动接受社会监督。

3．发挥医保和价格的监督制约作用。探索建立医保、价格等主管部门与卫生行政部门的联动机制，实施多部门联合执法检查,对医疗服务行为和费用要实行实时监控，加大奖惩力度，严厉查处骗保、乱收费、违规加价等行为。

4．加强医德医风建设。认真落实医疗卫生机构从业人员行为规范和医德考评制度，建立诚信制度和医务人员医德医风档案。深入推进“三好一满意”活动，加强基层医务人员的人文素质和职业素质教育，加大先进典型的培养和宣传力度，大力弘扬救死扶伤精神，促进基层医务人员与城乡居民建立和谐关系。

三、保障措施

（一）强化工作责任。各地要把巩固完善基本药物制度和基层运行新机制作为当前深化医改的一项重要工作，建立强有力的组织实施机制，尽快制定本地区实施方案，进一步细化工作步骤和政策措施,并报市医改办、卫生局、财政局、人力资源和社会保障局备案。市各有关部门要根据任务分工，抓紧研究出台相关配套文件，完善基层医改的政策体系，制定切实可行的工作方案，确保各项工作顺利推进。

（二）强化督导考核。将基层医改任务完成情况纳入市（县）、区政府目标考核管理。市医改办要会同有关部门开展集中督导检查，实行分类指导，及时通报进展情况，对工作滞后的要通过约谈、通报等办法推动改革任务有效落实。鼓励基层积极探索创新，围绕基层医改重点难点问题，因地制宜探索深化改革的有效方法和路径，不断丰富拓展基层医改的实践。

（三）强化宣传引导。深入开展政策和业务培训，提高从事医改各级干部和基层医务人员的执行力。坚持正确的舆论导向，做好基层医改政策的宣传解读，及时回应社会各界关注的热点问题。大力宣传基层医改的进展、成效和典型经验，合理引导社会预期，为持续推进改革营造良好的舆论氛围和社会环境。

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