安阳市人民政府关于进一步推动养老服务业发展的意见

安阳市人民政府关于进一步推动养老服务业发展的意见

安阳市人民政府关于进一步推动养老服务业发展的意见

安政〔2014〕20号

各县（市、区）人民政府，市人民政府各部门及有关单位：

为进一步推动我市养老服务业发展，根据《河南省人民政府关于加快发展养老服务业的意见》精神，特提出以下意见：

一、总体要求

（一）指导思想。

深入贯彻落实党的十八大和十八届二中、三中全会精神，从市情出发，把满足老年人日益增长的养老服务需求、提升老年人生活质量作为出发点和落脚点，充分发挥政府主导作用，通过体制机制创新和服务功能转变，激发社会活力，充分发挥社会力量的主体作用，健全养老服务体系，满足多样化养老服务需求，努力使养老服务业成为积极应对人口老龄化、保障和改善民生的重要举措，成为扩大内需、增加就业、促进服务业发展、推动经济转型升级的重要力量。

（二）发展思路。

立足当前，着眼长远，努力实现一个转变、三个结合、五个社会化。

一个转变：推进我市养老服务由补缺型向普惠型转变。具体是从以往重点保障贫困、“三无”等特殊困难老人向服务全体老年人转变；从单纯的供养服务向生活照料、医疗卫生、康复保健、文体休闲、精神慰藉等多样化服务转变；从只注重养老事业发展向注重养老事业和养老产业双向发展。

三个结合：第一是家庭、社区、养老机构、医疗机构相结合。居家是基础，社区是依托，机构是支撑，医养是方向，通过四位一体构成完善的养老服务体系。第二是政府主导和社会参与相结合。广泛动员社会力量，实现政府和社会资源共享、优势互补。第三是法治化、专业化和标准化相结合。在法治化方面，认真贯彻实施《中华人民共和国老年人权益保障法》、民政部《养老机构设立许可办法》和《养老机构管理办法》等法律规章，制定具体实施措施，进一步规范全市养老服务机构和组织设立许可及监督管理工作，促进养老服务业健康发展。在专业化方面，全面贯彻执行养老护理员职业资格认证制度、养老护理员职业标准，完善社会工作师制度，提高养老服务从业人员专业化水平，增强从业人员的服务能力。在标准化方面，制定养老服务质量规范和星级评定标准，实施养老服务质量星级划分与评定，建立健全我市养老服务业规范化管理和服务的体制。

五个社会化：一是服务对象社会化。在生产发展和人民生活水平提高的基础上，改变过去养老服务主要面对“三无”老人、贫困老人等传统服务对象的观念和做法，以有偿、低偿和无偿相结合的方式，面向全社会有需要的老年人提供各种养老服务。二是养老资源社会化。改变过去投资主体单一的状况，开辟国家、集体、社会组织、个人按比例共同负担养老服务资金的多元投资渠道。三是养老管理社会化。将养老服务纳入经济社会发展整体规划，建立市场化的运行机制，引导社会力量积极参与，改变过去养老服务设施政府直接办、直接管的局面；同时加强资金管理，指导、监督养老服务业健全财务管理制度，提高自营资金和政府补贴资金使用效益，根据社会需求和自身发展状况，不断丰富养老功能和提高服务标准，实现社会效益和经济效益双赢局面。四是服务设施社会化。综合利用新兴建设与深挖潜力，把现有为特定对象服务的养老服务设施和机关企事业单位的集体福利设施向社会开放，以较少的投入引导广泛的社会参与，达到增量、增效的目的。五是服务队伍社会化。一方面政府建立补贴制度提高养老从业人员工资福利待遇，提高行业吸引力，稳定和扩大养老服务职业化队伍；另一方面探索建立养老义工服务“储蓄制度”，鼓励全民参与养老服务。

（三）基本原则。

深化体制改革。加快转变政府职能，减少行政干预，加大政策支持和引导力度，激发各类服务主体活力，创新服务供给方式，加强监督管理，提高服务质量和效率。

坚持保障基本。以政府为主导，发挥社会力量作用，着力保障特殊困难老年人的养老服务需求，确保人人享有基本养老服务。加大对基层和农村养老服务的投入，充分发挥社区基层组织和服务机构在居家养老服务中的重要作用。支持家庭、个人承担应尽责任。

注重统筹发展。统筹发展居家养老、机构养老和其他多种形式的养老，实行普遍性服务和个性化服务相结合。统筹城市和农村养老资源，促进基本养老服务均衡发展。统筹利用各种资源，促进养老服务与医疗、家政、保险、教育、健身、旅游等相关领域的互动发展。

完善市场机制。充分发挥市场在资源配置中的基础性作用，逐步使社会力量成为发展养老服务业的主体，营造平等参与、公平竞争的市场环境，大力发展养老服务业，提供方便可及、价格合理的各类养老服务，满足养老服务多样化、多层次需求。

（四）发展目标。

以拓展养老服务领域、提高养老服务能力为着力点，以健康产业带动、社会力量动员、专业队伍培育为突破口，探索构筑政府推动、市场运作、项目带动、科技助力、人才支撑、社会组织积极参与、健康可持续发展的养老服务体制，全力推进养老服务市场化、产业化、专业化、信息化，到2020年，全面建成以居家为基础、社区为依托、机构为支撑，医养相结合的，功能完善、规模适度、覆盖城乡的养老服务体系。全市老年人尽享养老服务业综合改革成果，实现“老有所养、老有所医、老有所为、老有所学、老有所教、老有所乐”。

——服务体系更加健全。生活照料、医疗护理、精神慰藉、紧急救援等养老服务覆盖所有居家老年人。符合标准的日间照料中心、老年人活动中心等服务设施覆盖所有城市社区，90%以上的乡镇和60%以上的农村社区建设包括养老服务在内的社区综合服务设施和站点。全市社会养老床位数达到每千名老年人35张以上，服务能力大幅增强。

——产业规模显著扩大。以老年生活照料、产品用品、健康服务、体育健身、文化娱乐、金融服务、旅游等为主的养老服务业全面发展，养老服务业增加值在服务业中的比重显著提升，全市机构养老、居家社区生活照料和护理等服务提供1万个以上就业岗位。涌现一批带动力强的龙头企业和大批富有创新活力的中小企业，形成一批养老服务产业集群，培育一批知名品牌。

——发展环境更加优化。养老服务业政策措施更加健全，行业标准科学规范，监管机制更加完善，服务质量明显提高。全社会积极应对人口老龄化意识显著增强，支持和参与养老服务的氛围更加浓厚，养老志愿服务广泛开展，敬老、养老、助老的优良传统得到进一步弘扬。

（五）功能定位。

从居家养老、社区养老、机构养老着手，构建层次分明、功能完善、搭配合理的养老服务格局。

居家养老服务涵盖生活照料、家政服务、康复护理、医疗保健、精神慰藉等，以上门服务为主要形式。对身体状况较好、生活基本能自理的老年人，提供家庭服务、老年食堂、法律服务等服务；对生活不能自理的高龄、独居、失能失智、失独失子、独生子女伤残家庭、独生子女父母和农村计划生育双女父母等老年人提供家务劳动、家庭保健、辅具配置、送饭上门、无障碍改造、紧急呼叫和安全援助等服务。对居家养老的失能失智、失独失子、独生子女伤残家庭、独生子女父母和农村计划生育双女父母等老年人给予专项补贴，对符合条件的计划生育家庭失独失子、独生子女伤残老年人纳入农村五保供养和城市“三无”人员救助范围，对家庭困难的计划生育奖扶对象入住户口所在地乡镇敬老院按当年度“五保”老人供养标准的50%给予补贴，鼓励其配置必要的康复辅具，提高生活自理能力和生活质量。

社区养老服务是居家养老服务的重要支撑，具有社区日间照料和居家养老支持两类功能，主要面向家庭日间暂时无人或无力照护的社区老年人提供服务。在城市，结合社区服务设施建设，增加养老设施网点，增强社区养老服务能力，打造居家养老服务平台。引导多种形式的志愿活动及老年人互助服务，动员各类人群参与社区养老服务。在农村，结合城镇化发展和新农村建设，以乡镇敬老院为基础，增加日间照料和短期托养养老床位，逐步向区域性养老服务中心转变，向留守老年人、失独失子、独生子女伤残家庭、农村独女和计划生育双女家庭老年人及其他有需要的老年人提供日间照料、短期托养、配餐等服务；以建制村和较大自然村为基点，依托居民自治和集体经济，积极探索农村互助养老新模式。

机构养老服务以设施建设为重点，通过设施建设，实现其基本养老服务功能。养老服务设施建设包括老年养护机构和其他类型的养老机构。老年养护机构主要为失能、半失能和失独失子家庭、独生子女伤残家庭、独生子女家庭、农村计划生育双女家庭老年人提供专门服务，重点实现以下功能：一是生活照料。设施符合无障碍建设要求，配置必要的附属功能用房，满足老年人穿衣、吃饭、如厕、洗澡、室内外活动等日常生活需求。二是康复护理。具备开展康复、护理和应急处置工作的设施条件，并配备相应的康复器材，帮助老年人在一定程度上恢复生理功能或减缓部分生理功能衰退。三是紧急救援。具备为老年人提供突发性疾病和其他紧急情况的应急处置救援服务能力，使老年人能够得到及时有效的救援。鼓励在老年养护机构内设立医疗机构。符合条件的老年养护机构还应利用自身资源优势，培训和指导社区养老服务组织和人员，提供居家养老服务，发挥示范、带动作用。其他类型的养老机构根据自身特点，为不同类型的老年人提供集中照料等服务。

二、主要任务

（一）加快建立健全养老服务政策体系。

1.制定养老机构设立许可和监督管理办法，探索实践中小型养老机构科学管理的方式，形成多样化、梯次化、便捷化、规范化的养老机构服务格局。

2.制定支持社会力量建立养老服务组织和建设养老服务设施的办法，在设立许可、登记管理、土地利用、规划选址、税费优惠、财政奖补、金融信贷、人才培养等方面创造更加优惠便利的条件。

3.制定社区养老服务类设施建设管理办法，按照人均用地不少于0.1平方米的标准，分区分级规划设置养老服务设施。重点建设居家养老服务站、老年人日间照料中心、老年人活动中心、互助式养老服务中心等社区养老设施。新建小区开发建设和旧城改造将养老服务设施纳入公建配套方案同步规划、同步建设、同步竣工、同步交付使用。

4.制定政府向社会购买养老服务的办法，对经评估符合条件的老年人，由当地政府购买居家养老或机构养老服务予以帮助。

5.制定加强老年人优待工作的意见，完善老年人在交通出行、文体休闲、医疗服务等方面的优待措施，扩大敬老津贴发放范围，探索建立困难失能老年人护理补贴（保险）制度和社区老年人健康档案制度。

（二）加快发展居家社区养老服务。

1.发展居家养老便捷服务。建立健全县（市、区）、乡（镇、街道）、村（社区）三级居家养老服务网络。引导鼓励更多养老机构、家政服务企业等社会组织成立居家养老服务中心、老年人活动中心或家庭配餐中心，实现连锁化经营，为居家老年人提供生活照料、文化娱乐、紧急援助等多样化和个性化服务。同时以点带面，推动其他社会服务企业、组织和机构进入居家养老服务各个领域。

2.发展公共设施支持服务。一是社会单位开放能为老年人提供服务的生活和文化体育设施，实现社区共建和资源共享；同时充分发挥公园、广场、园林、街心花园等公共活动场所功能，为老年人文体休闲提供更多便利条件。二是充分发挥老年体育协会的组织协调作用，积极开展老年人体育健身项目培训和“老年体育规范社区”建设，完善社区老年文体休闲服务功能。

3.发展居家网络信息服务。以北关区“12349为老服务信息中心”为基础，市、区两级政府继续加大资金投入和人力支持力度，整合养老服务信息资源，发挥现有各级各类为老服务信息平台的网络优势和信息优势，拓展服务功能和规模，探索市场化运作模式，走出一条社会效益和经济效益双赢的长远发展道路，建成覆盖全市的居家服务网络平台，发挥养老服务信息化建设典型示范作用。

（三）大力加强养老机构建设。

1.支持社会力量举办养老机构。深入开展养老机构服务质量星级划分与评定工作，成立全市养老机构服务质量星级划分与评定工作组织机构，建立星级养老机构奖励激励机制。市财政资金和市本级福利彩票公益金在现有投入基础上持续加大扶持力度，提高建设补贴、运营补贴等资金补贴标准。

2.探索养老机构规范化管理新模式。建立中小型养老机构规范化建设和管理的统一标准和奖补措施，对具备基本条件的中小型养老机构，采取政府出资和自身投入方式进行改造，改造达标的，纳入政府综合扶持体系。

3.办好公办保障性养老机构。一是拓展现有公办养老机构服务功能，重点向失能、失智和临终老人等特殊困难老人提供专向性和专业化服务。同时推进改造乡镇中心敬老院服务规模和档次，加强与社区卫生服务机构合作，提高老年人医疗护理水平。二是加大公办示范性养老服务机构建设力度，全市建设一所大型综合型老年养护中心，每个县（市、区）至少建设一所以收养失能、半失能和失独失子老年人为主的老年养护机构。三是依托大中型养老服务机构，探索与城乡居家养老服务场所建立长期交流合作机制，帮助基层养老服务机构和组织规范化发展。

（四）切实加强农村养老服务。

1.健全服务网络。一是探索建立乡镇敬老院社会化运营模式，采取政府出资改造和购买服务方式支持乡镇五保供养机构改善设施条件并向社会开放，增强护理功能，提高运营效益，使之成为区域性养老服务中心。二是加大对农村居家养老服务场所建设的支持力度，探索建立集体出资、政府补贴、社会赞助的融资方式，依托行政村、较大自然村，充分利用农家大院等，建设幸福院、托老所、老年活动站等互助性养老服务设施。三是充分发挥村民自治功能和老年协会作用，完善老年协会工作队伍，采取孝心家庭评星和适当奖励措施，督促家庭成员承担赡养责任，组织开展邻里互助、志愿服务，解决周围老年人实际生活困难。

2.建立协作机制。建立养老机构对口支援和交流合作机制，引导城市公办养老机构和大型社会办养老机构与城市中小型养老机构和农村五保供养机构等建立长期稳定的对口支援和合作机制，采取人员培训、技术指导、设备支援等方式，帮助其提高服务能力。

（五）拓宽壮大养老服务产业。

按照国家产业发展政策要求，加强规划引导和财政支持，将养老服务业作为带动三产发展的重要支撑，鼓励社会民间资本、工商资本、外来资本等以独资、合资、合作等多种形式参与投资老年产业，创新养老模式，开展老年生活服务、医疗康复、托管托养、教育娱乐、食品用品、休闲旅游、信息咨询等服务，不断满足不同老年人的物质消费和精神需求。凡开发的用品用具和服务产品具有示范推广价值和创新实用效用的，纳入政府科研经费支持范围。鼓励发展养老服务中小企业，扶持发展龙头企业，实施品牌战略，形成一批产业链长、覆盖领域广、经济效益显著的产业集群。鼓励和支持金融保险行业为养老服务业提供相关服务。

（六）积极推进医养结合发展。

一是鼓励各类医疗机构、按摩康复机构以技术支持、人才支持、资金支持、合作共建等多种方式参与居家养老、社区养老和机构养老，重点为失能、半失能和患病老人提供服务。二是加大社区卫生服务体系建设，探索建立社区医院与老年人家庭医疗契约服务关系，开设家庭病床，打造“15分钟社区卫生为老服务圈”。三是以与中国医药集团合作发展医疗健康产业试点城市为契机，大力发展健康养老和医疗养老，在安阳规划建设医养结合的养老保健中心。四是支持有条件的养老服务机构开办医疗机构，开展护理、康复等服务，符合规定条件的可纳入城镇职工（居民）基本医疗保险和新型农村合作医疗定点医疗机构范围。

三、重大项目

1.以市政府为主导，与中国医药集团加强合作，大力发展健康养老、医疗养老和休闲养老，着力打造安阳养老服务示范基地。

2.继续推进安阳市老年养护楼建设，探索服务功能社会化改革，面向全市老年人提供生活照料、医疗保健、康复训练、文体休闲、社区指导、居家支持等多样化服务。

3.完善县（市、区）养老服务设施建设，2020年前，每个县（市、区）要至少建设一所政府主办的，以收养失能半失能、失独失子、独生子女伤残家庭、农村独女和计划生育双女家庭老年人为主的老年养护机构，每所老年养护机构规模要达到100张床位以上。

四、保障措施

（一）政府推动。各级政府要高度重视养老服务业发展，把养老工作纳入政府目标管理和绩效考核内容，纳入为民办实事项目，及时研究解决养老服务业发展中遇到的重大问题，并加强督促检查。要建立政府牵头，财政、发展改革、民政、人力资源社会保障、住房城乡建设、公安、教育、商务、金融、质监、卫生、人口计生、国土资源、工商、税务、食品药品监管、科技、老龄等部门参加的养老服务业发展协调机制，成立改革发展领导小组，加强组织和沟通，密切合作，不断改革创新，努力形成加快养老服务业发展的整体合力。县（市、区）人民政府要根据本意见要求，结合实际抓紧制定实施意见。市政府相关部门要根据本部门职责，制定具体政策措施。

（二）市场运作。在保障基本的前提下，深化体制改革、激发社会活力、打造养老产业、充分发挥社会力量的主体作用。一是政府服务面向市场化。探索建立发展改革、工商、税务、金融、财政等政府职能部门市场化服务机制，制定面向社会力量参与养老服务业的投融资、土地供应、税费优惠和财政资助措施，对具备为老服务功能的社会组织和机构采取购买服务和指导培训的方式，充分调动方方面面的力量，促进养老事业和养老产业同步发展、合作共赢。二是服务对象选择市场化。根据经济社会发展水平，国有、集体等公办养老机构探索建立市场化运作机制，服务对象由“三无”老人、贫困老人向全体老年人延伸；社会办养老机构根据市场需求自行调节服务对象和功能，为老年人提供灵活多样的服务。三是服务主体准入市场化。改变过去投资主体单一的状况，开辟国家、集体、社会组织、个人按比例共同负担养老服务资金的多元投资渠道，鼓励社会力量参与公办养老机构改革和共同经营、共同管理。

（三）全面扶持。

1.完善准入管理政策。建立健全养老服务准入、退出、监管机制，社会力量投资建设的养老服务机构项目实行备案制，民政部门不再设置筹建审批。为老年人提供集中居住和照料服务的养老服务机构实行许可制，由民政部门许可。开展其他养老服务或产品研发、生产的机构，属营利性的企业单位到工商部门直接注册登记，属非营利性的民办非企业单位可到民政部门直接注册登记。有关部门要依照职责分工，加强养老服务业监管，加大饮食卫生、消防安全、疾病防治、康复护理、服务价格等监管力度，及时查处侵害老年人人身财产权益的违法行为和安全生产责任事故。引导建立安阳市养老服务业行业协会等社会组织，加强行业自律。探索建立养老服务纠纷调处机制，促进养老服务纠纷依法妥善解决。

2.完善投融资政策。坚持政府引导和市场运作相结合，通过贷款贴息、直接融资补贴等办法，使更多信贷资金和社会资金投身养老服务业。积极争取保险资金投资养老服务领域，支持保险公司探索开展住房反向抵押养老保险试点。鼓励养老服务机构投保责任保险，保险公司承保责任保险。引导和规范商业银行、保险公司、证券公司等金融机构开发适合老年人的理财、信贷、保险等产品。积极争取国债投资、国债转贷、国贷贴息等资金，支持养老服务设施建设。各地要将国家有关促进服务业发展的金融政策落实到养老服务业，增加养老服务机构及其建设项目信贷投入。金融机构要在符合市场原则的前提下，放宽信贷条件，对养老服务机构及其建设项目积极提供融资便利及实行优惠利率。财政给予非营利性养老服务机构的运营补贴，可用于资助养老服务机构投保养老服务责任保险。鼓励和引导慈善资金投向社会养老服务设施建设，用于实施养老救助项目。

3.完善土地供应政策。全市和县（市、区）年度用地计划要合理安排养老服务用地需求，并向社会公布。对新办的非营利性养老服务机构建设用地，符合国家划拨用地条件的，经有批准权的政府批准后，可采取划拨方式优先供地，符合规定条件的也可依法使用农民集体所有的土地。对新办的营利性养老服务机构建设用地，明确用地性质，按照国家对营利性用地依法办理有偿用地手续的规定，优先保障用地。乡镇、村公益性养老服务机构的建设用地，经依法批准，可使用集体所有土地。对研发养老服务产品的生产性项目用地，采用与工业项目用地同样的供地方式。城乡规划确定的养老服务设施用地，非经法定程序不得改变用途；严禁将土地使用权和房产权以任何方式变相出售，对违反规定擅自改变土地用途的，民政部门将撤销养老服务机构登记，国土资源部门将依法责令其交回土地。养老服务设施因城市建设需要依法拆迁时，要优先安排同等面积的回迁或异地建设用地。

4.完善税费优惠政策。对养老服务机构提供的育养服务免征营业税，对非营利性养老服务机构自用房产和土地暂免征收房产税、城镇土地使用税和水利建设专项费。各地对非营利性养老服务机构建设要免征有关行政事业性收费，对营利性养老服务机构建设要减半征收有关行政事业性收费。对养老服务机构提供养老服务要适当减免行政事业性收费，其用水、用电、用气、用暖按居民生活类价格执行。对企事业单位、社会团体和个人通过公益性社会团体或县级以上政府及部门向非营利性养老机构的捐赠，符合相关规定的，准予在计算其应纳税所得额时按税法规定比例扣除。境内外资本举办养老服务机构享有同等的税收等优惠政策。

5.完善补贴支持政策。一是将市本级50%以上的社会福利彩票公益金用于支持发展养老服务业。二是制定政府向社会力量购买养老服务的政策措施，建立健全经济困难的老年人养老服务补贴制度。三是建立健全居家养老服务设施示范奖励长效机制。对于建成的市辖区范围内的社区（村）老年日间照料中心（居家养老服务中心、站）、老年活动中心和农村幸福院，经评估后，由市财政和各区财政按照5：5分担比例给予每个中心5万元建设补贴，每月每平方米给予10元运营补贴。各县（市）补贴标准参照市级标准执行。四是继续加强对非营利性社会办养老机构的培育扶持，在现有补贴政策基础上，将养老机构建设补贴标准从新建每床位1500元提高到2000元，租用每床位1000元提高到1300元；将养老机构运营补贴标准从实际入住老人每床位50元提高到60元，并随经济社会发展水平自然增长。五是探索建立养老护理员等级补贴制度，按照养老护理员取得的职业资格等次、职称水平、服务年限和服务评价给予相应的工作奖励，提高养老护理员从业热情、就业愿望和积极上进心态。

6.巩固和扩大老年优待政策实施成果。继续扩大老年人优待项目范围，推进敬老津贴提标扩面，实现敬老津贴逐渐向普惠型转变。从2015年开始，取消享受敬老津贴必须月收入低于2000元的限制标准。7.完善人才培养和就业政策。一是依托安阳市“三本三专”高等教育和职业教育整体布局，重点扶持全省唯一的公办护理类院校——河南护理职业学院开设养老服务相关专业和课程，加快培养老年医学、康复、护理、营养、心理和社会工作等方面的专门人才。二是制定优惠政策，鼓励、吸引大中专毕业生从事养老服务工作。将加强养老服务队伍建设与促进社会就业相结合，把养老服务从业人员技能培训纳入城乡就业培训体系，符合条件的人员可按照规定申请享受职业培训补贴。持证上岗的就业困难人员符合条件的，可按照规定享受有关就业扶持政策。三是在养老服务机构和社区养老服务设施开发公益性岗位，吸纳农村转移劳动力、城镇就业困难人员等从事养老服务，同时探索建立养老服务从业人员社会保险补贴制度。对在养老服务机构就业的专业技术人员，执行与医疗机构、福利机构相同的执业资格、注册考核政策。四是养老服务机构要积极改善养老护理人员工作条件，依法缴纳社会保险费，提高养老护理人员的工资、福利待遇。

附件：重点任务分工.doc

http://www.anyang.gov.cn/upload/201409//20140910155726148.doc

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