兰州市人民政府办公厅关于印发兰州市“十二五”深化医药卫生体制改革规划暨实施方案（2013—2015）的通知

颁布单位：甘肃省兰州市人民政府办公厅	文号：兰政办发【2013】119号
颁布日期：2013-05-10	失效日期：
效力级别：地方政府规范性文件

各县、区人民政府，市政府各部门，各有关单位，兰州新区、经济区、高新区管委会：

《兰州市“十二五”深化医药卫生体制改革规划暨实施方案（2013—2015）》已经市政府同意，现印发给你们，请认真组织实施。

兰州市人民政府办公厅

2013年5月10日

兰州市“十二五”期间

深化医药卫生体制改革规划暨实施方案

（2013-2015年）

“十二五”时期是深化医药卫生体制改革的攻坚阶段，是建立基本医疗卫生制度的关键时期。为进一步巩固扩大我市深化医药卫生体制改革成果，实现2020年人人享有基本医疗卫生服务的既定目标，依据国家和省“十二五”期间深化医药卫生体制改革精神，特编制本规划。本规划主要明确我市2013-2015年医药卫生体制改革的阶段目标、改革重点和主要任务，是未来三年我市深化医药卫生体制改革的指导性文件。

一、规划基础

2009年全市深化医药卫生体制改革启动实施以来，各县区、各有关部门认真贯彻落实国家及省深化医药卫生体制改革的各项政策和工作部署，按照“保基本、强基层、建机制”的总体要求，扎实工作，努力实践，大胆探索，统筹推进五项重点改革，突出中医药特色服务，取得了明显成效。全民医保体系初步形成。

截至2012年底，全市城镇职工基本医疗保险（以下简称“职工医保”）、城镇居民基本医疗保险（以下简称“城镇居民医保”）、新型农村合作医疗保险（以下简称“新农合”）参保人数超过287.64万人，城镇职工和居民参保率达98%以上，新农合参合率达96%以上。职工、城乡居民住院报销比例分别较改革前明显提高，补助力度不断加大。全市新农合和城镇居民医保补助标准分别达到每人每年290元和280元。基本药物制度逐步完善。

2011年7月起在全市县级医疗机构启动实施国家基本药物制度及基本药物零差率销售，全市政府举办的基层医疗卫生机构全部配备和使用国家基本药物目录内药品，并实行零差率销售。基本药物全部纳入新农合报销范围，报销比例比非基本药物提高了10%。对非政府举办基层医疗卫生机构，探索采取购买服务的方式将其纳入基本药物制度实施范围。基础设施建设不断加大。

2009-2012年，全市财政对医疗卫生共投入34.9亿元，较2008年年均增长14.49%。全市共争取国家扩大内需卫生建设项目156个，建设总规模11.16万平方米，总投资2.16亿元。已建成147个，发挥出明显的效益。公共卫生服务均等化水平明显提高。三年来政府投入公共卫生服务经费1.81亿元，投入新农合补助经费4.83亿元，投入各类卫生人才培养经费871万元，基层医疗机构药品零差率补助1576万元，有效缓解了群众“看病难、看病贵”的问题。基本和重大公共卫生服务项目全面完成，公共卫生服务的公平性、可及性显著提高。中医药服务能力持续增强。全市普遍建设了一大批中医特色乡镇卫生院、社区卫生服务中心和中医特色诊疗室，大力推广中医药适宜技术，利用地处中药材和中医适宜技术为群众治疗常见病、疑难病和多发病。突出中医倾斜政策，在职工医保、城镇居民医保、新农合制度中落实了中医药优惠政策。积极开展中医特色市县级中医院、乡镇卫生院、社区卫生服务示范机构创建活动。全市已创建完成市级中医特色乡镇卫生院7个、中医特色社区卫生服务示范机构6个。公立医院改革稳步推进。全市将优化诊疗程序，控制医疗费用，降低群众就医负担作为公立医院改革的出发点和落脚点，实行公立医院降低费用目标责任制，全面推广各病种临床路径管理，降低了平均住院费用和门诊费用，遏制了医疗机构大处方、滥检查、重复收费等突出问题。同时，着力推进管理体制、补偿机制、人事分配、价格机制、医保支付制度、采购机制、监管机制等综合改革。在永登、榆中两县启动实施了县级公立医院综合改革试点工作，探索建立维护公益性、调动积极性、保障可持续的县级公立医院运行机制。

总体看来，全市深化医药卫生体制改革方向正确，路径清晰，措施有力，推进有效。尤其在基层取得明显成效，人民群众看病就医的公平性、可及性、便利性得到改善，“看病难、看病贵”的问题有所缓解，形成了完整有效的组织实施体系，积累了一些行之有效的工作经验，医改在经济社会发展全局中的重要作用日益显现。同时，我们应该认识到，深化医药卫生体制改革工作事关经济社会发展全局，是一项艰巨复杂的系统工程。随着改革向纵深推进，利益格局深刻调整，体制性、结构性等深层次矛盾将集中显现。特别是随着全民医保制度的逐步实施，广大群众医疗卫生需求明显释放，就医人数不断增加，全市医疗资源总量供给不足、配置不均衡、卫生人才短缺、医疗卫生服务的信息化水平低等问题将日益凸显。因此，认真总结前一阶段医改成果，抓住经济社会持续快速发展的有利时机，针对改革中存在的问题，分阶段、分步骤地进行改革，为建立基本医疗卫生制度、实现人人享有基本医疗卫生服务目标奠定坚实基础，是“十二五”期间医改的重点工作和迫切解决的重大问题。

二、总体要求

以邓小平理论和“三个代表”重要思想、科学发展观为指导，以向全民提供基本医疗卫生公共产品为目标，坚持“保基本、强基层、建机制”的基本原则，坚持预防为主、以农村为主、中西医并重的方针，推动医保、医药、医疗联动改革，统筹推进医疗保障、医疗服务、公共卫生、药品供应、监管体制等相关领域的综合改革，着力进一步深化全民基本医保建设、基本药物制度巩固完善、基层医疗卫生体制改革和公立医院改革，实现从打基础、搭框架到提水平、建制度的转变。着力发挥中医药特色优势，优化卫生资源配置，重构药品生产流通秩序，增强全民基本医保的基础性作用，强化基本医疗服务的公益性，提高医药卫生体制的运行效率，形成现代化的医疗卫生体制机制。着力加快形成人民群众“病有所医”的制度保障，不断提高全市人民健康水平，为到2020年实现人人享有基本医疗卫生服务的目标奠定物质技术和制度基础。

专栏1：总体要求坚持“三个基本”：坚持把基本医疗卫生制度作为公共产品向全民提供的基本理念，坚持保基本、强基层、建机制的基本原则，坚持统筹安排、突出重点、循序推进的基本路径。突出“四个重点”：着力在全民基本医保建设、基本药物制度巩固完善、基层医疗卫生体制改革和公立医院改革方面取得重点突破。形成“两个保障”：加快形成人民群众“病有所医”的制度保障，加快形成现代化的医疗卫生体制的机制保障。抓好“一个统筹”：统筹推进相关领域改革，包括实施基本公共卫生服务均等化、优化卫生资源配置、引导社会资本办医、加强卫生人才培养、加快信息化建设、推进药品生产流通体制和医药卫生监管体制改革。

三、总体目标

加快推进基本医疗卫生制度建设，进一步健全以基本医疗保障为主体的多层次医疗保障体系，通过健全全民医保体系等改革，明显提高保障能力和管理水平；基本药物制度不断巩固完善，基层医疗卫生机构运行新机制有效运转，基本医疗和公共卫生服务能力同步增强；县级公立医院改革试点工作取得成效，城市公立医院改革工作有序开展；卫生资源配置不断优化，社会力量办医取得积极进展；以全科医生为重点的人才队伍建设得到加强，基层人才不足状况得到有效改善，中医药服务能力进一步增强；药品安全水平不断提升，药品生产流通秩序逐步规范，医药价格体系逐步理顺；医药卫生信息化水平明显提高，监管制度不断完善，对医药卫生的监管得到加强。到2015年，基本医疗卫生服务更加公平可及，服务水平和效率明显提高，卫生总费用增长得到合理控制，人民群众就医用药负担进一步减轻，看病难、看病贵问题得到有效解决，基本医疗卫生服务需求逐步得到满足。提高医疗保障水平。职工医保、城镇居民医保参保率稳定在98%以上，新农合参保率保持在96%以上，城镇居民医保、新农合人均年筹资标准分别达到460元和420元以上，职工医保政策范围内统筹支付比例达到77%以上，居民医保政策范围内统筹支付比例达到70%以上，新农合医保政策范围内统筹支付比例达到70%以上。完善公共卫生服务。基本公共卫生服务人均经费标准提高到40元以上，以乡（镇）为单位适龄儿童免疫规划疫苗接种率达到95%以上，城乡居民健康档案规范化电子建档率达到75%以上，高血压、糖尿病等慢性病患者的规范化管理率达到50%以上，农村孕产妇住院分娩率达到96%以上，卫生厕所普及率达到70%以上。加强医疗卫生资源配置。每个县区建设1-2所达到二等甲级水平的县级医院（含县级中医院），基层医疗卫生机构标准化率达到95%以上，村卫生室标准化率达到85%以上。全市每个乡镇卫生院和社区卫生服务机构都有合格的全科医生，每万人拥有1名全科医生。群众在县域内就诊比例达到90%以上。扩展中医药服务。进一步完善中医药服务网络，扩大中医药服务范围，提高我市中医药特色服务能力，满足人民群众对中医药服务的需求。建成1-2个省级中医重点专科、5个市级中医重点专科。乡镇卫生院、社区卫生服务中心100%建成标准化中医科和中药房；能提供中医药服务的村卫生所达到80%、社区卫生服务站达到85%。加大卫生投入。逐年提高政府卫生投入，增幅超过经常性财政支出增幅。优化卫生投入方向和支出结构，加大对卫生基础设施、人才培养及重大疾病防治投入，重点支持公共卫生、农村卫生和社区卫生。城乡居民个人卫生支出占卫生总费用的比例降低到30%以下。促进全民健康。全市人均期望寿命达到75岁以上，新生儿死亡率控制在9‰以下、5岁以下儿童死亡率控制在10‰以下，孕产妇死亡率控制在30/10万以下。

专栏2：重点指标指标2015年（预期）职工医保、城镇居民医保（%）〉98新农合参保率（%）〉96职工医保、城镇居民医保、新农合政策范围内住院报销比例（%）〉77、65、70城镇居民医保、新农合政府补助标准（元/人/年）360城镇居民医保、新农合个人筹资标准（元/人/年）〉100、60基本公共卫生经费每人每年政府补助标准（元）40基层医疗卫生机构标准化率（%）〉95村卫生室标准化率（%）〉85每个基层医疗卫生机构拥有全科医生数（人）1县域内患者转出率（%）〈10个人卫生支出占卫生总费用的比重（%）〈30。

四、主要任务

（一）进一步完善全民医保体系充分发挥全民基本医保的基础性作用，重点由扩大范围转向提升质量。改革支付方式，建立落实医保经办机构和医疗机构控制医药费用过快增长责任制。在继续巩固提高基本医保参保率的基础上，稳步提高基本医疗保障水平和管理服务能力，推进各类医保制度衔接，逐步缩小职工医保与居民医保待遇保障水平之间的差距，完善城乡医疗救助制度。积极探索统筹管理、城乡一体、多层次的基本医疗保障制度，逐步形成政策相互衔接、关系转移顺畅、费用结算便捷的运行机制，不断筑强城乡居民看病就医的保障网。

1、巩固扩大基本医保覆盖面。重点做好农民工、非公有制经济组织从业人员、灵活就业人员、在校学生和学龄前儿童，以及关闭破产企业退休人员和困难企业职工等人群的参保工作。继续稳定扩大职工医保、城镇居民医保参保率，参保率稳定在98%以上，不断提高新农合参保率，确保参保率在96%以上。建立异地参保、基本医保关系转移接续等制度。

2、不断提高基本医疗保障水平。进一步加大政府投入力度，适时提高政府补助标准，积极探索建立与经济发展水平相适应的筹资机制，到2015年，城镇居民医保和新农合政府补助标准提高到每人每年360元以上，人均年筹资标准达到460元以上。进一步提高职工医保、城镇居民医保和新农合最高支付限额及政策范围内住院费用报销比例，基本医保政策范围内住院医疗费用支付比例普遍提高。通过调整补偿方案、诊疗项目和药品目录，进一步扩大保障范围，不断缩小与实际报销比例之间的差距。稳步推进职工医保门诊统筹，城镇居民医保和新农合门诊统筹支付比例提高到50%以上，逐步提高门诊报销最高支付限额。

3、加快完善基本医保管理体制。深化城乡一体化的基本医保管理体制，整合职工医保、城镇居民医保和新农合制度管理职能和经办资源，探索建立城乡统筹的居民基本医疗保险制度，构建与我市市级统筹、城乡统筹相应的统一、高效的经办运行机制。按照管办分开原则，明确界定职责，进一步落实医保经办机构的法人自主权，提高经办能力和效率。在确保基金安全和有效监管的前提下，鼓励以政府购买服务的方式，委托具有资质的商业保险机构经办各类医疗保障管理服务。

4、拓展基本医保管理服务功能。加快建立基本医疗保险和医疗救助即时结算机制，方便患者看病就医。积极推进各项基本医保制度之间衔接，进一步落实基本医疗保险关系跨统筹地区的转移接续工作，做好基本医疗保险关系在不同统筹地区的参保衔接。到2014年，探索建立省内异地就医即时结算机制。到2015年，初步实现跨省医疗费用即时结算。全面建立具有基金管理、费用结算与控制、医疗行为管理与监督等复合功能的医保信息系统，实现与定点医疗机构信息系统的对接。

5、深化医保支付制度改革。加大医保支付方式改革力度，结合疾病临床路径的实施，改革按项目付费方式，在全市范围内积极推行总额控制、按人头付费、按病种付费等付费制度改革。建立医保对统筹区域内医疗费用增长的制约机制，制定医疗保险基金支出总体控制目标并分解到定点医疗机构，将医疗机构次均（病种）医疗费用增长控制和个人负担定额控制情况列入医保分级评价体系。积极推动建立医保经办机构与医疗机构的谈判机制和购买服务的付费机制，有效控制次均费用和总费用支出不合理增长。医保支付政策进一步向基层倾斜，鼓励使用中医药服务，引导参保人员“小病在基层、大病到医院”，加快形成分级诊疗制度。将符合资质条件的非公立医疗机构和零售药店纳入医保定点范围，逐步将医保对医疗机构的医疗服务监管延伸到对医务人员医疗服务行为的监管。不断强化对定点医疗机构和零售药店的监管，建立打击欺诈骗保惩处和举报奖励并重的约束激励机制。

6、加大城乡医疗救助力度。加大医疗救助资金投入，推进基本医保与医疗救助的无缝衔接，筑牢医疗保障底线。资助低保家庭成员、五保户等特殊困难群体参加城镇居民医保或新农合。取消救助起付线，提高封顶线和救助比例。加大对低收入大病患者的救助力度，提高救助时效，实行“一站式”即时结算服务。探索建立无经济负担能力的病人发生急救急诊医疗费用的补偿机制。鼓励和引导社会力量发展慈善医疗救助。鼓励工会等社会团体开展多种形式的医疗互助活动。继续大力推行民政、新农合“双补联结”，实行民政救助与新农合补偿“一站式”服务。

7、探索建立重大疾病保障机制。结合兰州市实际，建立完善重特大疾病保障办法，逐步提高重特大疾病医疗保障基金水平，扩大疾病保障种类。充分发挥基本医保、医疗救助、商业健康保险、其他形式补充医疗保险和社会慈善的协同互补作用，强化政策联动，利用基本医保基金购买商业大病保险或建立补充保险等方式，积极稳妥开展城乡居民大病保险工作，加大救助力度，使重特大疾病的补偿比不低于80%，切实解决重特大疾病患者的因病致贫问题，努力提高重特大疾病的保障水平。

8、加强基本医保基金收支管理。不断完善基本医保基金监管制度，确保职工医保基金当期收支相抵略有结余。城镇居民医保和新农合基金要坚持当年收支平衡的原则。增强基本医保基金共济和抗风险能力，实现市级统筹。完善基本医保基金管理监督和风险防范机制，防止基本医保基金透支，保障基金安全。

9、积极发展商业健康保险。完善商业健康保险产业政策，鼓励商业保险机构发展基本医保之外的健康保险产品，积极引导商业保险机构开发长期护理保险、特殊大病保险等险种，实现基本医保与商业保险良性互动，不断满足多样化的健康需求。鼓励企业、个人参加商业保险及多种形式的补充保险，落实税收等相关优惠政策。简化理赔手续，方便群众结算。加强商业健康保险监管，促进其规范发展。

专栏3：基本医疗保险改革重点项目“门诊统筹”：全面建立城乡居民医保门诊统筹，进一步提高新农合门诊统筹资金总量，全面开展城镇居民门诊统筹，积极推进城镇职工医保门诊统筹，大幅度提高治疗慢性病和大病康复的门诊报销比例（不低于90%）。“大病保障”：全面推行8类大病保障（尿毒症、儿童先天性心脏病、重度精神疾病、乳腺癌、宫颈癌、耐多药肺结核、艾滋病机会感染），将12类大病纳入保障和救助范围（肺癌、食道癌、胃癌、结肠癌、直肠癌、慢性粒细胞白血病、急性心肌梗塞、脑梗死、血友病、Ⅰ型糖尿病、甲亢、唇腭裂）。提高重特大疾病的医保报销和救助比例，进一步提高大病保障水平。“大病保险”：从城镇居民医保和新农合基金中划出一定比例或额度作为大病保险资金，规范大病保险招标投标与合同管理，开展大病保险市级统筹,探索建立覆盖城镇职工、城镇居民、农村居民统一的大病保险制度,开展城乡居民大病保险工作，确保参加城镇居民医保、新农合的患者在发生高额医疗费用的情况下,个人负担的合规医疗费用实际补偿比例不低于50%。“即时结算”：患者看病只需支付自付部分费用，其余费用由医保经办机构与医疗机构直接结算。“即时结报”：在全面实现市级统筹区域内费用即时结算的基础上，到2014年全面实现省内医疗费用异地即时结算，探索跨省异地即时结算机制，完善基本医疗即时结报体系，全面实现患者不再垫资就医。“支付制度改革”：在基层医疗卫生机构开展支付制度改革，实施门诊和住院病人总额预付。对临床路径清晰、占总费用80%以上的住院大病进行单病种付费。积极开展按人头付费、按病种付费、按床日付费等支付方式改革。

（二）巩固完善基本药物制度和基层医疗卫生机构运行新机制充分发挥基本药物制度和基层医疗卫生机构在“保基本”方面的基础性作用，进一步巩固扩大国家基本药物制度和基层医疗卫生机构综合改革成效，深化基层医疗卫生机构管理体制、运行机制、补偿机制、人事分配和药品供应等综合改革，重点推进基层医疗卫生机构由“强筋健骨”转向“持续发展”，全面提升基层医疗卫生机构服务功能和水平。巩固完善国家基本药物制度，促进医药卫生体系规范有效运转。

1、扩大基本药物制度实施范围。巩固政府办乡镇卫生院和社区卫生服务机构、村卫生室实施基本药物制度成果，落实基本药物全部配备使用及医保支付政策。严格执行国家基本药物目录和省级增补基本药物目录，全市公立医院和其他医疗机构逐步实现全面配备、优先使用基本药物。研究出台扶持政策，对非政府办基层医疗卫生机构，结合实际，采取购买服务的方式将其纳入基本药物制度实施范围。到2015年，全市县级公立医院按规定比例配备基本药物，所有药品、医用耗材、植入性材料全部实行零差率销售。

2、规范药品供应保障管理。全面落实省上统一的药品招标采购机制，实行招采合一、量价挂钩、双信封制、集中支付、全程监控的采购办法。提高基本药物生产技术水平和供应保障能力，确保传染病治疗药品和急救类药品的供应保障，完善基本药物储备制度。建立便捷、安全、相对稳定的配送通道，建立基本药物统一配送监管制度，提高药品的及时配送率，突出做好农村基本药物配送工作。做好基本药物供应保障调研工作，及时向省级药品招标机构反馈基层医疗卫生机构用药需求。强化基本药物质量监管，坚持质量优先、价格合理，不断完善基本药物统一配送的监督评价体系，定期统计总结、及时上报基本药物配送情况。

3、深化基层医疗卫生机构综合改革。进一步巩固完善基层医疗卫生机构综合改革各项政策措施，巩固提升基层改革成效。严格按照《甘肃省机构编制管理办法》、《甘肃省城市社区卫生服务机构及编制标准》和《甘肃省乡镇卫生机构编制标准》的要求，进一步明确城市社区卫生院和乡镇卫生院人员编制和机构建制。基层医疗卫生机构全面实行聘用制和岗位管理制，定编定岗不定人。按需设岗、竞聘上岗、按岗聘用、合同管理，建立能上能下、能进能出的用人机制。提高奖励性绩效工资总量和比例，健全绩效评价和考核机制，坚持多劳多得、优绩优酬，重点向关键岗位、业务骨干和做出突出贡献的人员倾斜，合理拉开收入差距，调动医务人员积极性。基层医疗卫生机构全部实行财务收支两条线管理，健全基层医疗卫生机构稳定长效的多渠道补偿机制，市、县区政府要将基层医疗卫生机构公用经费、专项补助以及经常性收支差额补助纳入财政预算并及时、足额落实到位。加快落实一般诊疗费及医保支付政策，确保基层医疗卫生机构正常运转和医务人员合理待遇不降低。

4、提高基层医疗卫生机构卫生服务能力。进一步巩固完善以县级医院为龙头、乡镇卫生院为骨干、村卫生所为基础的农村医疗卫生服务网络，实现农村居民小病不出村、大病上医院的就医格局。按照填平补齐的原则，继续加强医疗卫生机构标准化建设，支持乡镇卫生院职工周转房建设。开展乡镇卫生院等级评审工作，提升其医疗卫生服务质量和效率，缩小城乡间医疗服务的差距。继续加强在岗人员培训，重点支持和提供具有全科医生特点、促进基本药物使用等针对性与实用性强的培训项目。推动服务重心下沉，服务内容向基本医疗和基本公共卫生服务转变，积极推进家庭签约医生服务模式，逐步建立全科医生与居民契约服务关系，为居民提供连续的健康管理服务。建立健全分级诊疗、双向转诊制度，积极推进基层首诊负责制，着力提高基层医疗卫生机构门急诊量占门急诊总量的比例，实现逐年递增。加大对村卫生室的扶持力度，筑牢农村医疗卫生服务网底。加强村卫生室标准化建设，执行一般诊疗费政策，逐步提高乡村医生补助标准,完善乡村医生的养老政策，积极推进乡镇卫生院和村卫生室一体化管理。城乡一体化管理率达到70%以上；全市每千人执业医师数达到3.66人以上、每千人注册护士数达到2.67人以上、每千人医疗机构床位数达到6.80张以上。

专栏4：基本药物制度改革和基层综合改革重点工程网上采购工程：基层医疗卫生机构全部配备使用基本药物，所有药品必须通过省级采购平台网上采购，网上采购率达到100%。县级财务核算中心负责网上采购药品集中回款，按时回款率达到100%。药品供应监管工程：药品配送必须按照有关规定保障供应，切实满足基层医疗卫生机构需要。建立药品采购预警工作机制、不良记录制度，保障药品采购配送机制有效运转，进一步完善药品供应监管体系建设。推广签约服务工程：基层医疗卫生机构配合门诊统筹和支付制度改革，全面推广医生签约服务和大病转诊制度，为群众提供到户服务。加强基层首诊及大病转诊制度建设，使基层首诊率达到80%以上。加强基础建设工程：一是通过定向培养、学历提升、岗位培训、对口支援等方式培训基层卫生人员，加强人才队伍建设。二是按照填平补齐原则，支持乡镇卫生院、城市社区卫生服务中心业务用房建设及必要设备的购置。三是支持乡镇卫生院职工周转房建设。四是对完成设置的村卫生室进行标准化建设，力争2015年每个行政村都有1所设置规范、能承担公共卫生服务和常见病诊疗服务等工作的标准化村卫生室。到2015年，全市基层医疗卫生机构标准化建设达到95%以上。

（三）积极推进公立医院改革坚持公立医院公益性质，按照“管办、政事、医药、营利与非营利分开”的要求，以县级公立医院综合改革为重点，以永登、榆中县县级公立医院综合改革试点为契机，总结经验，全面推开，统筹推进全市公立医院综合改革。大力开展便民利民惠民服务，逐步建立维护公益性、调动积极性、保障可持续的公立医院运行新机制，探索形成具有兰州特色的公立医院改革新路子。

1、强化政府办医责任。坚持公立医院面向城乡居民提供基本医疗卫生服务的主导地位,进一步明确政府举办公立医院的目的和应履行的职责,建立和完善编制管理机制、补偿机制、价格形成机制、医保基金总额预付机制。进一步落实政府对公立医院的基本建设和设备购置、重点学科发展、公共卫生服务、符合国家规定的离退休人员费用和政策性亏损补贴等投入政策。合理确定公立医院数量和布局,严格控制建设标准、规模和设备配置。积极探索公立医院历史债务化解办法，禁止公立医院举债建设。

2、推进公立医院改革试点。以破除“以药补医”机制为关键环节，按照上下联动、内增活力、外加推力的原则，大力推进永登、榆中县公立医院综合改革试点工作，积极探索试点医院人事分配制度、采购机制、便民惠民措施、医院管理、医德医风建设等方面的综合改革，建立和完善公益性服务机制、竞争性用人机制、激励性分配机制。坚持以人才、技术、重点专科为核心的能力建设，巩固深化三级医院对口支援县级医院的长期合作帮扶机制，提高县域内就诊率，基本实现大病不出县，转出率控制在10%以下。

3、扩大公立医院改革范围。拓展深化改革内容，创新体制机制，提高服务质量和运行效率。在县级公立医院综合改革试点工作取得成效和城市公立医院改革逐步推开的基础上，有条件的国有企业医院可纳入公立医院改革范围，包括国有企业所办医院在内的部分公立医院，可引导社会资本以多种方式参与改制重组。鼓励社会资本对部分公立医院进行多种形式的公益性投入。到2014年形成改革的基本模式，2015年在全市逐步推开公立医院改革。

4、改革公立医院补偿机制。围绕破除“以药补医”机制，推进医药分开，逐步取消药品加成。将公立医院补偿由服务收费、药品加成收入和财政补助三个渠道改为服务收费和财政补助两个渠道。各级财政要按实际情况调整支出结构，切实加大投入，确保公立医院正常运转和医务人员合理收入适度增加。政府投资购置的公立医院大型设备按扣除折旧后的成本制定检查价格，贷款或集资购买的大型设备原则上由政府回购，回购有困难的限期降低检查价格。物价部门按照总量控制、结构优化的原则，合理调整医疗服务价格，适当提高诊查费、手术费、护理费等医疗服务价格，体现医务人员技术劳务价值。医保机构要将医疗技术服务收费按规定纳入医保支付政策范围，建立城乡居民分级诊疗、双向转诊医保支付制度，鼓励患者首诊、康复在基层。各级财政要按实际情况调整支出结构，切实加大投入，确保公立医院正常运转和医务人员合理收入适度增加。

5、控制医疗费用过快增长。医保经办机构和卫生监管部门要加强对医疗服务行为的监管，加大查处力度，制止开大处方、重复检查、滥用药品等行为。强化医保对医疗服务的监控作用，采取总额预付、按人头、按病种付费等复合支付方式，引导医疗机构通过开展临床路径管理、单病种费用控制等措施，主动控制成本，降低大型设备检查费用，积极控制医疗费用过快增长。逐步实现由医保经办机构与公立医院通过谈判方式确定服务范围、支付方式、支付标准和服务质量要求。严格基本医保药品目录使用率及自费药品控制率等指标考核。各级卫生部门要将次均费用和总费用增长率、住院床日以及药占比等控制管理目标纳入公立医院目标管理责任制和绩效考核范围。实行同级及以上医疗机构医学检查检验结果互认制度。加强对治疗费用增长速度较快疾病诊疗行为的重点监控，控制公立医疗机构提供非基本医疗服务。价格主管部门要加强医疗服务收费和药品价格监督检查，加强对医疗服务项目价格成本、药品成本的监审，医院使用的药品和高值医用耗材实行集中采购，完善药品及医用耗材价格公示，定期发布价格信息，做好非营利性医疗机构医药费用监测，确保各项医药价格政策落实到位。

6、推进医院管理体制改革创新。按照政事分开、管办分离的原则，强化卫生行政部门规划、准入、监管等全行业管理职能，积极配合推进公立医院管理体制改革。要探索建立理事会等多种形式的法人治理机构，落实公立医院法人自主权。编制部门要参照《甘肃省省级公立医院机构编制标准（试行）》，在先行试点的基础上，积极研究制定公立医院人员编制备案管理办法，建立健全备案程序。积极研究探索采取设立专门管理机构等形式确定政府办医机构，由其履行政府举办公立医院的职能，负责公立医院的资金管理、财务监管、绩效考核和医院主要负责人的任用。市、县卫生行政部门负责人不得兼任公立医院领导职务，逐步取消公立医院行政级别。

7、建立现代医院管理制度。探索建立公立医院管理委员会等多种形式的公立医院法人治理结构，明确所有者和管理者责权，形成决策、执行、监督相互制衡，有责任、有激励、有约束、有竞争、有活力的机制。公立医院定位、发展规划、重大投资等权力由政府办医机构或理事会行使。建立院长负责制和任期目标责任考核制度，落实公立医院用人自主权，实行按需设岗、竞聘上岗、按岗聘用、合同管理，推进公立医院医务人员养老等社会保障服务社会化。建立以公益性质和运行效率为核心的公立医院绩效考核体系，提高人员经费支出占业务支出的比例，提高医务人员待遇，院长和医院管理层薪酬由政府办医机构或授权理事会确定。严禁将医务人员个人收入与医院的药品、检查及其他经济收入挂钩。完善公立医院财务核算制度，加强费用核算和控制，降低医疗费用，保障医疗质量。建立医院总会计师制度，强化内部审计监督。

8、创新医院管理服务方式。强化以患者满意为中心的服务理念，大力开展服务创新，持续提高医院管理水平和医疗服务质量。大力推行临床路径，开展单病种质量控制，规范医疗服务行为，推广应用基本药物和适宜技术，规范抗菌药物等药品的临床使用，进一步完善医疗机构不良执业行为积分和医疗事故月分析点评等制度，不断完善医疗质量管理与控制体系。围绕加强医院管理和实行电子病历，积极推进公立医院信息化建设，发展面向县及乡镇医疗机构的远程诊疗系统。优化服务模式和服务流程，先诊疗、后结算，简化挂号、就诊、检查、收费、取药等流程。积极推进市级统一预约挂号平台建设，普遍实行预约诊疗，明显缩短病人候诊时间，大力推广优质护理，改善就医环境。

专栏5：公立医院改革主要内容市级公立医院改革：加强市级综合医院建设，将优质医疗服务资源向基层延伸，建设三级医院与县级医院远程医疗系统；加强以电子病历为核心的医院信息化建设，提高医院信息化管理水平。县级公立医院改革：大力推进省级确定的永登、榆中县公立医院综合改革试点工作。坚持试点先行、全面推开的原则，取消药品加成，统筹推进管理体制、补偿机制、人事分配机制、价格机制、医保支付制度、采购机制、监管机制等综合改革，建立起维护公益性、调动积极性、保障可持续的县级医院运行新机制。县级公立医院建设：支持县级医院妇儿科、县级中医院建设，到2015年，每个县区都有1-2所医院（含中医院）达到二级甲等医院水平。县域医疗卫生能力建设：以人才、技术、重点专科为核心，统筹县域医疗卫生体系发展，力争使县域内就诊率提高到90%左右，基本实现大病不出县。

（四）统筹推进相关领域改革进一步增强医药卫生体制改革各项政策的协同性，配套推进基本公共卫生服务、卫生资源配置、多元化办医、中医药特色服务、人才培养使用、药品生产流通、信息化建设、医药卫生监管体制改革，充分发挥综合效应。

1、提高公共卫生服务均等化水平。落实国家和甘肃省基本公共卫生服务项目，免费为城乡居民提供建立居民健康档案、预防接种、传染病防治、健康教育、儿童保健、孕产妇保健、老年人保健、慢性病患者健康管理、重性精神疾病患者管理、突发公共卫生事件处理、卫生监督协管、中医治未病等基本公共卫生服务项目，着力提升服务质量和效率。到2015年，城乡居民健康档案规范化电子建档率达到75%以上；高血压、糖尿病患者规范化管理率达到50%以上；以乡镇为单位适龄儿童免疫规划疫苗接种率达到95%以上。不断扩大基本公共卫生服务覆盖人群。逐步实现县、乡、村卫生监督协管服务联动工作机制全覆盖，实施国民健康行动计划，将健康教育纳入国民教育体系，加强健康宣传，倡导健康生活方式。将老年人人管理率达到70%以上，6岁以下儿童健康管理率达到95%以上。提高公共卫生服务的可及性，加强流动人口以及农村留守儿童和老年人的公共卫生服务工作。全面落实国家重大公共卫生项目。继续开展国家免疫规划、艾滋病和结核病等重大传染病防治、适龄妇女“两癌”（宫颈癌、乳腺癌）检查、农村孕产妇住院分娩补助、无害化卫生厕所建设等重大公共卫生服务项目。重点做好食品安全、生活饮用水卫生、职业卫生、精神卫生、慢性病防控、重大地方病防控、卫生应急等对居民健康有重要影响的公共卫生服务。提高公共卫生服务能力。重点加强疾病预防、卫生监督协管服务、计划生育、妇幼保健等专业公共卫生服务体系建设，着力加强卫生监督、应急救治、精神疾病防治、食品安全风险监测等能力建设。进一步完善公共卫生服务经费财政补助方式，专业公共卫生机构经费纳入财政预算并全额安排。提高疾病监测、预防、控制能力和突发公共卫生事件应急处置能力。深入开展爱国卫生运动。到“十二五”末，全市乙肝发病率控制在170／10万以内；农村孕产妇住院分娩率稳定在96%以上；将排查发现的所有重性精神病患者纳入规范化管理；卫生厕所普及率超过70%。

2、优化医疗卫生资源结构布局。科学制定区域卫生规划，明确市、县区卫生资源配置标准，合理确定公立医院数量和布局，科学核定公立医院人员编制，合理配备各级各类医疗卫生人员，规范建设标准和设备配备。加强承担医学科研、教学功能的医学中心或区域医疗中心建设。鼓励整合辖区内检查化验资源，促进大型设备资源共建共享。加强医疗服务体系薄弱环节建设，优先支持兰州新区新增医疗卫生资源，到2015年，新区卫生服务机构基础设施建设基本完成，覆盖新区居民的三级医疗卫生服务体系基本建立。每个县重点办好1至2所县级医院（含县中医院），继续支持医疗机构临床重点专科建设，加强各级妇儿专科医院或医院妇儿科建设，推进市级综合医院建设。鼓励发展康复医疗和长期护理。完善各级医疗卫生机构分级分工制度，形成层次清晰、分工明确、责任分明的办医格局。

3、加快形成多元化办医新格局。进一步落实鼓励和引导社会资本举办医疗机构的各项政策措施，放宽社会资本举办医疗机构的准入条件，鼓励有实力的企业、慈善机构、基金会、商业保险机构等社会力量举办医疗机构，鼓励境外投资者以合资、合作、独资及其他合作方式举办医疗机构，鼓励具有资质的人员依法开办私人诊所。进一步改善执业环境，落实价格、税收、医保定点、土地、重点学科建设、职称评定等方面政策，对各类社会资本举办非营利性医疗机构给予优先支持，鼓励非公立医疗机构向高水平、规模化方向发展。积极发展医疗服务业，扩大和丰富全社会医疗卫生资源。到2015年，非公立医疗机构床位数和服务量达到医疗机构总数的20%左右。卫生行政部门要加强对非公立医疗机构的行业监督和管理，规范和促进非公立医疗机构发展。

4、着力发展中医药特色服务。按照《加强兰州市中医药服务能力建设指导意见》，充分发挥中医药在疾病预防控制和医疗服务中的作用,加快创建中医药工作先进示范县。进一步研究制定和落实扶持中医药发展的政策措施，加大对中医药事业的投入,以城乡基层为重点加强中医医疗服务能力建设。加强中医药人才培养,加大中药材资源保护力度,推进中医药传承和创新,提升中医药服务能力。鼓励零售药店全面提供中医坐堂诊疗服务,推动中医药健康教育与科普宣传,推广中医药养生文化和自助式中医养生模式,倡导绿色医疗保健理念。积极实施中医特色社区卫生服务机构和中医特色乡镇卫生院创建工程，到2015年，建成12个中医特色社区卫生服务机构、20个中医特色乡镇卫生院，实现全市所有公立医院、基层医疗卫生机构、村卫生室都能够提供中医药服务,县、乡、村三级医疗卫生人员至少掌握15项适宜技术,进一步提高中医药服务的可及性和可得性。

5、完善卫生人才培养使用制度。加强农村卫生人才队伍建设。深入实施“三个一”人才培养计划，力争实现“一个村有一个兜底人，一个乡有一批骨干医生，一个县有一支过硬队伍”。加强乡村医生培训和后备力量建设，严格乡村医生从业准入管理，逐步推进乡村医生向执业（助理）医师转变，通过定向培养、学历提升、岗位培训等方式加强乡村医生能力建设。加强城市社区卫生人员培训。以全科医师为重点，开展免费医学生定向培养，实施全科医生特岗计划，充实基层卫生人才队伍。加快全科医生培养基地建设，提高全科医生临床和公共卫生实践能力。采取规范化培养、转岗培训、执业医师招聘和设置岗位等方式，推进全科医生制度建设。吸引和鼓励高等医学院校毕业生到社区卫生服务机构就业，加强全科医生队伍建设。加快高层次卫生人才队伍建设。以创新能力建设为核心，以项目为依托，研究制定高层次卫生人才发展规划，建立完善专项人才奖励工程，对骨干人才、优秀人才予以专项奖励。加大护士、养老护理员、药师、儿科医师，以及精神卫生、院前急救、卫生应急、医院和医保管理人员等急需紧缺专门人才和高层次人才的培养。完善高层次人才选拔机制，努力建设一支高水平、职业化、专业化的医学创新队伍。建立上级医院与基层医疗卫生机构之间的人才合作交流机制。严格落实对口支援和卫生支农政策，促进县乡卫生人才联动，整体提升基层人才素质。推行县级以上医院通过远程诊疗、远程教学等方式加强对基层的技术指导和培训。鼓励二级以上医院医生（包括退休医生）到基层执业。推进医师多点执业，研究制定医师多点执业管理办法，鼓励具备行医资格的人员申请多个地点执业，进一步完善执业医师注册、备案、考核、评价、监管政策，建立医师管理档案。

6、推进药品生产流通领域改革。以兰州被批准为国家级生物产业基地为契机，加快产业结构调整。完善产业发展政策，规范生产流通秩序。加强医药创新体系建设，推动医药企业提高自主创新能力和医药产业结构优化升级，加快重大创新药物研发和产业化，扶持发展地产名、优、新药品和道地中药材。重点培育龙头企业，扶植发展中小企业，全面提升我市医药产业综合实力和核心竞争力。规范药品流通秩序，发展药品现代物流和连锁经营，鼓励零售药店发展，提高农村药品配送能力。完善执业药师制度，加大执业药师配备使用力度，到“十二五”末，所有零售药店法人或主要管理者必须具备执业药师资格，所有零售药店和医院药房营业时有执业药师或药师等专业技术人员指导合理用药。严厉打击挂靠经营、过票经营、买卖税票、行贿受贿、生产经营假劣药品、发布虚假药品广告等违法违规行为。

7、加强药品安全监管力度。落实国家和省市药品安全“十二五”规划，提高药品质量水平，药品标准和药品生产质量管理规范与国际接轨。加强药品质量安全监管，全面实施新修订的药品生产、药品经营质量管理规范，规范生产经营行为。实行基本药物全品种电子监管，对基本药物和高风险品种实施全品种覆盖抽验，定期发布药品质量公告。以审查发证、质量认证、专项整治、日常监管等手段强化监督执法，实现药品安全。

8、提高医疗卫生信息化水平。加快推进医疗卫生机构信息化建设步伐，提升区域卫生信息化项目服务能力，为“十二五”期间深化医药卫生体制改革提供技术支撑。促进医疗卫生信息系统整体建设，建立起涵盖新农合、基本药物供应使用、居民健康管理、基本医疗服务、基本公共卫生服务、医保支付、大病保险、医疗救助等功能的卫生信息系统。加强医疗保险管理信息系统建设，统一基本医保管理信息数据项目、信息分类编码标准和有关技术标准，扩大联网范围，实现业务处理计算机化，信息互联互通。打破医疗机构、医保经办、大病保险、医疗救助等环节的信息壁垒，防止和减少“信息孤岛”问题，推动区域医疗卫生信息资源共享，逐步实现医疗、公共卫生、医保管理等机构之间信息互联互通，促进信息技术与管理、诊疗规范和日常监管有效融合，提高信息化管理水平。以医院管理和电子病历为核心，推进公立医院信息化建设，到“十二五”末，基层医疗卫生机构管理信息系统覆盖全部乡镇卫生院、社区卫生服务机构和有条件的村卫生室。加快建设包含职工、城镇居民、农村居民三类医保人群统一的报销、就诊“一卡通”。到“十二五”末，新农合“一卡通”覆盖率达到100%，城镇居民和城镇职工“一卡通”覆盖率超过80%。

9、健全医疗卫生监管机制。积极推动完善基本医疗卫生、基本医疗保险、基本药物制度、全科医生制度、公立医院管理、医疗纠纷预防和处置办法等政策法规，逐步健全与基本医疗卫生制度相适应、比较完整的地方卫生法规体系。加快中医药法规建设，进一步完善药品监管等方面的规章制度，为改革提供政策保障。加强全行业监管，完善机构、人员、技术、设备的准入和退出机制。建立科学的医疗机构分类评价体系。卫生监管部门要加强对医疗服务行为和质量的监管，依法打击非法行医，严厉查处药品招标采购、医保报销等关键环节和医疗服务过程中医务人员收受红包、开单提成、乱收费、乱计费等违法违规行为。建立信息公开、社会多方参与的监管制度和激励与惩戒并重的奖惩机制，鼓励行业协会等社会组织和个人对医疗机构进行独立评价和监督。推进医疗纠纷人民调解制度建设，落实医院投诉管理制度，保护患者和医务人员的合法权益，依法打击违法犯罪行为，构建健康和谐医患关系。加强医德医风建设，营造廉洁行医、诚信服务的良好氛围。将开展创建文明行业活动同解决人民群众关心的实际问题相结合，推进卫生系统精神文明和行风建设，大力弘扬救死扶伤精神，进一步规范医务人员行为，促进全市医疗卫生事业健康发展。

五、保障措施

深入推进“十二五”时期医药卫生体制改革工作，任务艰巨,责任重大。各县区政府、各部门要切实加强组织领导,加大改革投入,凝聚改革合力,确保改革的目标和任务顺利完成。

（一）加强领导，强化责任。各县区、各有关部门要切实提高认识，把医药卫生体制改革作为一项全局性工作来抓，要加强对规划实施的组织领导，形成政府主要领导负总责、分管领导具体抓、各有关部门密切配合的工作机制。要充分发挥各级医改机构的作用，健全医改队伍，注重相互配合，形成工作合力，医药卫生系统是医药卫生体制改革的主战场，要充分调动各级医务人员和医疗管理人员的积极性。发改、财政、人社、民政、食品药品监管等相关部门要各负其责，加强协调，主动配合，全力支持，形成推动深化医药卫生体制改革的合力。各县区、各有关部门要建立健全责任制度，分解工作目标任务，明确任务和进度，确保任务到人、责任到人，务求改革落到实处，确保规划顺利实施，收到实效。

（二）加大投入，强化保障。市、县区财政部门要切实加大对医改的投入力度，落实规划提出的各项卫生投入政策，切实保障规划实施所需资金。努力做到“政府卫生投入增长幅度高于财政经常性收入增长幅度，政府卫生投入占经常性财政支出的比重逐步提高”的要求，确保“十二五”期间政府医改投入力度和强度要高于2009—2011年的医改投入，并逐年增涨。基本医保政府补助标准和人均基本公共卫生服务经费标准要随着经济社会发展水平的提高相应提高。市、县区各医改成员单位，要加强沟通协调，积极向上争取更多的政策和资金支持。要强化财政资金监管，建立健全财政资金投入绩效评估机制，将有限的投入转化为最大的产出。

（三）加强研究，强化创新。医药卫生体制改革政策性强、涉及面广，疑难题多，需要结合实际不断研究探索。各县区、各有关部门要围绕规划确定的各项重点改革任务，因地制宜地制定具体实施方案，创造性地开展工作。鼓励大胆探索、先行先试，不断完善政策，积累改革经验。要抓住国家级兰州新区和国家级生物医药产业基地的金字招牌，从更高起点、更深层次上深化医改、扩大开放，要在弄通吃透相关政策的同时，深度挖掘政策空间，不断开创医改的新局面。

（四）加强宣传，强化培训。坚持正确的舆论导向,完善舆情分析、信息调查核实等制度,采取多种形式做好改革政策及规划的宣传解读,及时解答和回应社会各界关注的热点问题,大力宣传医改典型经验和进展成效,采用多种形式和多途径进行医改宣传报道,合理引导社会预期,在全社会形成尊医重卫、关爱患者的风气，营造改革的良好氛围。广泛开展培训,不断提高各级干部医改政策水平,确保改革顺利推进。认真落实信息报送、简报、工作交流等制度规定，加强医改宣传报道，营造良好医改氛围，确保改革顺利推进。

（五）完善制度，强化督导。建立规划实施动态监测、定期通报制度,加强对改革进展情况和效果的监测评估。建立定期督导机制，落实月通报、季考核、全年评估办法，时掌握改革动态，推广成功经验做法，研究解决出现的新问题。注重改革措施的综合性和可持续性，要积极做好与2020年长远目标的衔接，及时加强交流指导，适时调整完善政策措施，力求改革创新发展。将改革实施情况作为考核的重要内容，加强督导检查，保证规划任务落到实处。

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