黄山市人民政府关于深化预算制度改革的实施意见

黄山市人民政府关于深化预算制度改革的实施意见

黄山市人民政府关于深化预算制度改革的实施意见

各区、县人民政府，黄山风景区管委会，黄山经济开发区管委会，市政府各部门、各直属机构：

现代预算制度是现代财政制度的基础。建立全面规范、公开透明的现代预算制度，是深化财税体制改革的重要内容，也是加快政府职能转变、推进政府治理体系和治理能力现代化、促进经济社会持续健康发展的重大举措。根据新修订的《预算法》、《国务院关于深化预算管理制度改革的决定》（国发〔2014〕45号）和《安徽省人民政府关于贯彻落实国务院深化预算制度改革决定的实施意见》（皖政〔2015〕26号）精神，现就深化我市预算管理制度改革提出以下实施意见。

一、总体要求

按照全面深化财税体制改革的要求，遵循现代国家治理理念，通过完善管理制度、创新管理方式，进一步厘清政府与市场边界，规范政府行为。2015年在预算管理改革上取得决定性进展，在优化财政支出结构上取得实质性突破。2016年基本完成深化预算管理改革的各项任务，全力构建全面规范、公开透明的预算管理制度体系和现代财政制度。

二、工作重点

（一）严格预算编制和执行管理

1．实行全口径预算管理。健全一般公共预算、政府性基金预算、国有资本经营预算和社会保险基金预算等四大预算体系，将政府的收入和支出全部纳入预算管理。统筹政府性基金预算、国有资本经营预算与一般公共预算，建立将政府性基金预算中应统筹使用的资金列入一般公共预算的机制，加大国有资本经营预算资金调入一般公共预算的力度，逐步提高“两个比例”，扩大国有资本收益提取比例，确保2020年提高到30%，并加大国有资本收益上缴公共财政的比例。

2．改进年度预算控制方式。预算编制应遵循统筹兼顾、勤俭节约、量力而行、讲求绩效和收支平衡的原则。收入预算从约束性转向预期性，根据经济形势和政策调整等因素科学预测。强化支出预算约束，经同级人民代表大会批准的预算，非经法定程序，不得调整。各级政府、各部门、各单位的支出必须以经批准的预算为依据，未列入预算的不得支出。要及时下达提前通知转移支付指标，并将上级下达的转移支付和补助下级的转移支付全部纳入本级预算，提高预算编制的完整性。一般公共预算为支持没有收益的公益性事业发展，可按规定通过省政府举借一般债务。政府性基金预算按照以收定支的原则安排，为支持有一定收益的公益性事业发展，可按规定通过省政府举借专项债务。国有资本经营预算按照收支平衡的原则安排，不列赤字。

3．推动跨年度平衡。根据经济形势发展变化和财政政策逆周期调节的需要，建立跨年度预算平衡机制。一般公共预算执行中出现超收，用于化解政府债务或补充预算稳定调节基金；出现短收，通过调入预算稳定调节基金或其他预算资金、削减支出实现平衡。预算稳定调节基金的规模根据年终财力情况确定，财政部门根据当年财政收支结余，提出预算稳定调节基金安排意见报同级人大批准后实行。

4．实行中期财政规划。从2015年起，正式启动中期财政规划和部门三年滚动规划，对未来三年重大财政收支情况进行分析预测，对规划期内一些重大改革、重要政策和重大项目，研究政策目标、运行机制和评价办法。在编制2016年预算时，同步编制2016－2018年中期财政规划，实现全年编预算、一编编三年。中期财政规划要与国民经济和社会发展规划纲要及国家宏观调控政策相衔接。各部门规划中涉及财政政策和资金支持的，要与三年滚动财政规划相衔接。

5．严格预算执行。做好项目前期准备，及时下达拨付资金，建立预算执行进度考核机制，加快预算执行进度。硬化预算约束，年度预算执行中除救灾等应急支出通过动支预备费解决外，一般不出台增加当年支出的政策。必须出台的增支政策，应先通过部门调整支出结构予以解决。部门无力调剂确需追加预算的，应按照“一事一报”的原则和财政资金审批权限严格履行报批程序。

6．严格结转结余资金管理。建立结转结余资金定期清理机制，本级财政安排的项目支出应当在当年使用完毕，当年未使用完毕的部门项目结转结余资金，原则上全部收回预算。中央财政安排的结转资金，应当在下一年用于结转项目支出；连续两年未使用完毕的项目支出结转资金，应当作为结余资金管理。一般公共预算的结余资金，应当全额补充预算稳定调节基金。加大结转资金统筹使用力度，对不需按原用途使用的资金，可按规定统筹用于经济社会发展亟需资金支持的领域。

（二）严格财政专项资金管理

7．严格专项资金设立。新设立专项资金，部门应提出可行性报告及相关政策依据，经同级财政部门审核后，报同级政府批准。新设立的专项资金执行期限原则上不超过3年，与中期财政规划相衔接。未经上述程序和同级政府批准，不得新设专项资金。凡能通过市场机制解决的，不得设立专项资金。

8．清理整合专项资金。按照政府职能转变以及稳增长、促改革、调结构、惠民生总体要求，全面清理整合专项资金。取消执行到期、功能模糊、绩效不高的专项资金，归并用途趋同、投向重复、规模较小的专项资金，调整政策对象交叉、区域范围重叠的专项资金，并对归并整合形成的专项资金重新梳理界定资金使用方向，结合年度工作重点动态调整具体项目安排，确保党委、政府重大决策推进实施。建立健全专项资金定期评估和退出机制。专项资金有执行期的按期限执行，无执行期限的原则上使用超过3年的要实行项目评估，资金使用效益不理想的应予以撤销。

9．转变财政资金支持方式。合理界定财政资金支持范围，坚持有进有退的要求，充分发挥市场在资源配置中的决定性作用，健全以产业引导基金、财政贴息、以奖代补等间接方式为主的财政支持体系，推动直接投入向间接扶持转变。充分发挥财政资金的杠杆效应，综合运用阶段参股、风险补助和投资保险等方式引导创业，支持战略新兴产业和高新技术产业早中期以及初创创新型企业发展。积极推行PPP（政府和社会资本合作）模式，加大政府购买公共服务力度，提高公共服务效率。

10．规范资金分配下达。本级财力安排的专项转移支付，原则上应于6月30日前分配下达，超过9月30日仍未落实到部门和单位且无正当理由的，除据实结算项目外，全部收回预算；上级转移支付在收到指标后30日内分解下达到相关部门。建立科学合理的综合考核体系，强化各级、各部门预算支出管理责任，提高预算执行效率。

11．严格资金使用管理。资金使用单位应对专项资金实行专款专用、专账管理，不得以任何理由和方式截留、挤占、挪用，不得改变资金用途和分解项目支出，不得超范围、超标准支出专项资金，不得以任何形式和名义发放与争取和组织实施项目有关的奖励、补贴等。

12．强化激励约束。将专项资金管理作为部门政府绩效管理和市县财政运行绩效考核的重要内容。实施财政支出绩效评价，严格评价结果运用。建立考核评价与资金安排挂钩机制，将考核评价结果作为次年预算安排和转移支付资金分配的重要依据。

（三）严格国库资金管理

13．规范各类账户管理。规范财政专户管理，全面清理现有财政专户。除财政部审核并报国务院批准予以保留的财政专户外，其余财政专户2年内取消。各类财政专户要严格按照有关规定归口财政部门国库管理机构统一管理。加强预算单位银行账户管理和监控，清理撤销不符合规定设置的预算单位银行账户。

14．深化国库集中收付制度改革。预算单位的所有财政性资金应全部纳入国库集中收付范围。除依照法律法规和国务院、财政部的规定纳入财政专户管理的资金外，预算安排的资金应全部实行国库集中支付制度。完善国库现金管理，合理调节国库资金余额。建立预算执行动态监控体系。推进财税库银横向联网，严格实行非税收入“收支两条线”管理。

15．规范财政借垫款管理。全面清理已经发生的财政借垫款，应当由预算安排支出的要抓紧安排预算，原则上应在2017年底前规定列支完毕，其他财政借垫款原则上应在2016年底前收回。经核实确实无法收回的财政周转金和其他财政借垫款，应在2017年底前报经同级人民政府批准后，按规定核销。加强财政对外借款管理，严禁违规对非预算单位及未纳入年度预算的项目借款和垫付财政资金。

（四）严格政府债务管理

16．规范政府新增债务。市、区县政府确需举借债务的，由省级政府代为举借，偿债主体为市、区县政府。明确划清政府与企业界限，政府债务只能通过政府举借，不得通过企事业单位等举借。各级政府举债采取政府债券方式，市、县政府债券由省级代为发行。

17．严格规范债务管理。地方政府债务规模实行限额管理，地方政府举债不得突破批准的限额。将地方政府债务分门别类纳入全口径预算管理。完善债务管理考核问责机制，将政府性债务作为硬指标纳入政绩考核。剥离融资平台公司政府融资职能，融资平台公司不得新增政府债务。建立债务风险预警机制，评估债务风险状况，对债务高风险地区进行风险预警，坚决守住风险底线。按照“谁举借、谁偿还”原则，明确偿债责任，编制偿债计划，妥善处理存量债务。

18．建立考核问责机制。把政府性债务管理纳入政府目标管理绩效考核、领导班子和领导干部政绩考核及对市、县政府和有关部门主要负责人的经济责任审计范围。各级政府要建立地方政府性债务公开制度，定期向社会公开政府性债务及其项目建设情况，自觉接受社会监督。

19．实行权责发生制的政府综合财务报告制度。按照财政部统一部署，推进政府综合财务报告和部门综合财务报告编制，扩大编制范围，完善制度机制。2016－2017年继续开展政府综合财务报告编制试点，2018－2020年全面开展政府财务报告编制工作。研究将政府综合财务报告主要指标作为考核市县政府绩效的依据，逐步建立政府综合财务报告公开机制。

（五）全面公开预算信息

20．公开政府预决算。全面公开经同级人代会和人大常委会批准的预算、预算调整、决算、预算执行情况的报告及报表。除涉密信息外，政府预决算支出全部细化公开到功能分类的项级科目，并按经济分类公开。各级财政部门在本级人大或人大常委会批准预决算之日起20个工作日内，主动向社会公开相关报告和报表。

21．公开部门预决算。除涉密信息外，所有使用财政资金的部门（单位）在财政部门批复部门预决算之日起20个工作日内，主动公开部门预决算报表和说明。部门预决算支出应全部细化公开到功能分类的项级科目，并按经济分类公开。在此基础上，逐步将部门预决算公开到基本支出和项目支出。

22．加大“三公”经费公开。扩大“三公”经费公开范围，除涉密信息外，所有使用财政资金安排“三公”经费的部门、单位，均应随部门预决算一并公开财政资金安排的“三公”经费预决算。

23．公开其他预算信息。在推进政府预决算、部门预决算公开的基础上，重点推进专项转移支付、民生支出、地方政府债务、政府采购项目、预算绩效、财税政策和规章制度等方面信息公开，推动预算公开透明。

（六）严肃财经纪律

24．严禁违规乱发钱物。严格执行国家津贴补贴政策，一律不准自行新设津贴补贴项目，一律不准自行提高津贴补贴标准和扩大实施范围，一律不准自行扩大有关经费开支范围和提高开支标准发放津贴补贴、奖金和福利，一律不准发放有价证券和实物，一律不准发放与争取专项资金有关的任何奖励。强化预算约束，未经批准不得随意调整津贴补贴预算。全面规范会计核算，不得用非津贴补贴科目核算发给个人的津贴补贴。建立健全预算执行动态监控机制，及时纠正违规支付、乱发津贴补贴等行为。严格决算审查，对超标准、超范围列支津贴补贴的不得纳入决算批复。

25．加强专项资金监督。建立全过程专项资金监督机制，严禁虚列支出，严禁挤占挪用和骗取套取财政资金。重点加强对经济社会发展重点领域、社会关注度较高、与群众切身利益密切相关的发展专项资金、涉农资金、扶贫资金、教育科技和文化等领域专项资金监督，加强项目投资评审，推进公开公示，主动接受社会监督，确保资金分配管理公开透明。

26．全面规范财税优惠政策。坚持税收优惠政策统一由法律法规和国务院规定确定的原则，除法律、行政法规已有规定事项外，出台新的优惠政策，若涉及税收或中央批准设立的非税收入的，应报国务院批准后执行；其他由地方政府和相关部门批准后执行，其中安排支出一般不得与企业缴纳的税收或非税收入挂钩。已经出台的优惠政策，有规定期限的，按规定期限执行；没有规定期限又确需调整的，由地方政府和相关部门按照把握节奏、确保稳妥的原则设立过渡期，在过渡期内继续执行。对国家统一制定的结构性减税、普遍性降费以及其他税收等优惠政策，要不折不扣落实到位。

27．实行资金风险防控。各级财政、审计、监察、机构编制、人力资源社会保障等部门应加强协调配合，形成监管合力，切实防范资金风险。财政部门要建立健全内部监督制度，对资金运行全过程进行动态监督。审计部门要将重点领域重大专项资金管理情况作为领导干部经济责任审计的重要内容。监察部门要依法严肃查处财政资金管理领域违纪违规行为。机构编制和人力资源社会保障部门要加强对机构编制及财政供养人员基础管理的监督。预算单位要建立健全风险防控管理机制，加强资金风险动态防控管理，并将具体责任细化落实到岗位和个人。

28．严格问责惩戒。进一步规范理财行为。按照预算法和预算审查监督条例等法律法规要求，自觉接受人大监督、审计监督和社会各界监督。严格执行《财政违法行为处罚处分条例》，严厉惩处各类违纪违规行为，确保财政资金安全。

各地、各部门要从大局出发，把思想与行动统一到中央、省和市委、市政府决策部署上来，以高度的责任感、使命感和改革创新精神，认真落实各项改革措施，合力推进预算管理制度改革。市财政局要加大指导和培训力度，做好相关政策解读，建立预算管理常态化督查机制，确保全市预算管理制度改革稳步、有序推进。

2015年8月19日

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