哈尔滨市人民政府关于印发《哈尔滨市行政机关规范性文件审查工作规范》的通知

哈尔滨市人民政府关于印发《哈尔滨市行政机关规范性文件审查工作规范》的通知

哈尔滨市人民政府关于印发《哈尔滨市行政机关规范性文件审查工作规范》的通知

哈政发法字〔2014〕14号

各区、县（市）人民政府，市政府各委、办、局：

现将《哈尔滨市行政机关规范性文件审查工作规范》印发给你们，请认真贯彻执行。

哈尔滨市人民政府

2014年8月30日

哈尔滨市行政机关规范性文件审查工作规范

目录

一、概述

（一）规范性文件的概念和特征

（二）规范性文件审查的原则和依据

（三）规范性文件审查的主体和范围

二、规范性文件审查的一般要求

（四）规范性文件名称的表述

（五）规范性文件结构的表述

（六）规范性文件制定目的和依据的表述

（七）规范性文件适用范围的表述

（八）规范性文件施行日期的表述

（九）规范性文件行政主管部门的表述

（十）规范性文件设定权利义务的表述

（十一）规范性文件涉及法律责任内容的表述

（十二）规范性文件常用词语、句型和数字的表述

（十三）规范性文件中标点符号的使用

（十四）对非条文式规范性文件的表述要求

三、规范性文件制定备案及审查程序

（十五）规范性文件的制定程序

（十六）规范性文件的备案程序

（十七）规范性文件的审查程序

（十八）规范性文件的纠错程序

四、规范性文件备案审查工作标准

（十九）规范性文件的形式审查

（二十）规范性文件的合法性审查

（二十一）规范性文件的合理性审查

（二十二）规范性文件的公布程序审查

五、规范性文件的评估和清理要求

（二十三）规范性文件的评估要求

（二十四）规范性文件的清理要求

六、附录

一、概述

（一）规范性文件的概念和特征

1.规范性文件，是指除政府规章外，本市各级人民政府以及县级以上人民政府工作部门或者依法授予行政管理权的组织、机构发布的对公民、法人或者其他组织具有普遍约束力、可以反复适用的行政公文。

2.规范性文件具有外部特征性。其规定的内容涉及公民、法人或者其他组织的权利、义务，而不是单纯规定行政机关内部事务。

3.规范性文件具有普遍适用性。其内容规范并不直接针对某一特定的具体的行政管理相对人，而是能够在一定的时间和范围内对公民、法人和其他组织产生普遍约束力。

4.规范性文件具有反复适用性。其在一定的时间期限内或者在同一事务范畴中，对于不同的对象可以反复适用，而不是适用一次后就归于终结，或者不再适用于其他同类对象或者行为。

5.行政机关制发的下列文件不属于规范性文件：

（1）向上级机关报送的请示、议案或报告等上行文件；

（2）对下级机关发布的不对行政管理相对人权利义务产生影响或者发生效力的工作部署、制定的行业发展规划或者工作纲要性文件；

（3）在本机关内部或者本系统内部执行的不对行政管理相对人权利义务产生影响或者发生效力的工作标准或者工作规程，包括涉及行政机关运转、后勤保障、人员福利、人事管理等内容的文件；

（4）党政机关联合发布但不以行政机关文件形式对外发布的文件；

（5）直接转发上级机关的规范性文件；但若转发时提出的具体实施措施或者补充意见对不特定的公民、法人或者其他组织的权利义务构成影响的除外；

（6）技术规范；

（7）行政机关制定的其他不涉及行政管理相对人权利和义务的文件。

（二）规范性文件审查的原则和依据

6.规范性文件的审查要坚持公平、公正、合法、合理、法制统一、权责一致、程序正当的原则。

7.规范性文件审查应当以法律、法规、规章、政策性文件、上级机关的规范性文件的内容作为审查的依据。

（三）规范性文件审查的主体和范围

8.按照规范性文件制定和备案的不同环节，其审查主体为：制定环节的审查主体为制定部门的法制机构；备案环节的审查主体为县级以上人民政府，具体工作由其法制机构负责。下一级人民政府发布的规范性文件由上一级人民政府法制机构负责审查；人民政府工作部门发布的规范性文件由本级人民政府法制机构负责审查；直属机关或者垂直管理部门发布的规范性文件，由设立或者有隶属关系的上一级主管部门负责审查。

9.规范性文件的审查应当根据文件所涉及的范围，对文件的制定和发布程序、文件的形式、文件的内容、文字表述等方面进行审查。备案审查机关的法制机构和起草机关的法制机构按照各自承担的职责对规范性文件进行审查，其审查的范围包括：

（1）备案审查机关的法制机构重点审查的范围包括：程序审查、形式审查、合法性审查、合理性审查等，其中以合法性审查为主。

（2）起草机关的法制机构应当根据本规范对规范性文件进行全面审查，其重点审查的范围包括：文件的性质认定及文字表述、起草程序、合法性等方面的审查。

二、规范性文件审查的一般要求

（四）规范性文件名称的表述

10.规范性文件名称应当完整、简洁，正确地体现规范性文件的适用范围和基本内容。

11.政府规范性文件名称一般由适用范围、规范事项和体例形式三要素组成；部门规范性文件名称一般由部门名称、规范事项和体例形式三要素组成。

12.规范性文件可以根据所规范内容的具体情况和实际需要，采用“规定”、“办法”、“通告”、“细则”或者“实施细则”，也可以用“通知”、“决定”等。不得使用“条例”，不提倡用“实施办法”和“意见”。

规范性文件名称一般不采用“暂行”或者“试行”等表述方式。

13.规范性文件名称中除法律、法规和规章名称加书名号外，一般不使用其他标点符号。

（五）规范性文件结构的表述

14.规范性文件为“决定”、“意见”、“通知”等文种的，一般采用普通公文格式（自然段式）表述内容。

15.规范性文件为“规定”、“办法”、“通告”、“细则”等文种的，一般采用条文格式，其一般以章、节、条、款、项、目为具体表述结构和顺序，将内容按照一定的逻辑关系依次排列。

16.以段落格式来表述内容的规范性文件在内容上应遵循统一的制定原则或者指示精神，结构上应以总分、分总或者总分总等逻辑结构表述，使前后内容连贯，表述逻辑清晰。以条文格式来表述内容的规范性文件，如内容（条文）较少、内容层次简单的，可以不分章节。内容（条文）较多层次复杂的，可以划分章节。划分章节的一般分为总则、分则和附则。章、节应当有标题，章、节、条的序号用中文数字依次表述。款不加序号，项的序号用中文数字加括号依次表述，目的序号用阿拉伯数字依次表述。

（六）规范性文件制定目的和依据的表述

17.规范性文件应当在文件的开头段落或者第一条中，对制定目的和依据予以综合表述。一般表述为：“为了××（制定目的），根据××（制定依据），结合××（管辖范围）实际，制定本××（文件体例形式）。”

18.规范性文件制定目的的表述应当有针对性并具有内在逻辑性，一般采用由具体到抽象、由直接到间接、由微观到宏观的顺序来排列。制定依据一般只列举直接依据的法律、法规、规章以及其他有关文件。无直接法律、法规、规章以及其他有关文件依据的，表述为：“为了××（制定目的），结合××（管辖范围）实际，制定本××。”。

19.规范性文件制定依据的表述应明确该依据的名称，援引依据时应当使用全称，并注明发布机关、发文文号等内容。可有以下三种形式：

（1）对上位法或者文件全部内容作出具体规定的，依据以书名号援引上位法全称；

（2）对上位法或者文件部分内容作出具体规定的，应当在上位法名称之后表明“××的有关规定”；

（3）对上位法或者文件的某一条规定进行细化的，可以在依据中写明上位法或者文件的条款序号。援引依据较多的，可以只引用主要依据。

（七）规范性文件适用范围的表述

20.规范性文件的适用范围是指规范性文件适用的地域、对象和行为，一般采取地域、对象、行为的组合方式或者单一方式表述。

21.规范性文件适用范围的组合表述一般为：“本××适用于××（地域）从事××（行为）的××（对象）”或者“凡在××（地域）从事××（行为）的××（对象），均应当遵守本××。”

22.规范性文件适用范围的单一表述，对特定行政区域通常表述为：“本××适用于××（地域名称）”；对对象通常表述为：“本××适用于××（对象名称，具体包括“公民”、“自然人”、“法人”、“其他组织”、“国家机关”、“社会团体”、“企业事业组织”、“单位”、“个人”等）”；对行为通常表述为：“本××适用于××（行为名称，一般直接写明行为的名称）”。

23.规范性文件适用范围有排除部分时，可以用“但书”的表述形式，在适用范围的后面加“但……除外”或者“……另有规定的，从其规定”。

对介于适用与排除适用之间的，可以用“××可以参照本××的规定执行”的形式表述。

（八）规范性文件施行日期的表述

24.规范性文件应当明确规定开始施行的具体日期，表述为：“本××自××××年××月××日起施行。”根据需要，也可以表述为：“本××自发布之日起实施”。

25.制定新规范性文件的同时废止旧规范性文件的，废止表述应当在规范性文件施行日期的表述之后，表述为：“××××年××月××日××（发布机关）发布的《××》（被废止规范性文件名称）同时废止。”

（九）规范性文件行政主管部门的表述

26.规范性文件中有关行政主管部门的表述，一般表述为：“市（县、区）××部门是本市（县、区）××的行政主管部门”或者“市（县、市、区）××部门负责全市（县、市、区）的××工作。”

27.规范性文件涉及两个或者两个以上行政主管部门的，可以表述为：“市（县、区）××部门、××部门是本市（县、区）××工作的行政主管部门，分别在规定的职责范围内（能够表明具体范围时则直接写明）负责本××的组织实施。”；并应当明确各实施主体的职责权限，表述为“××负责××工作”。

28.规范性文件中规定有协同管理部门时，在按上述方式对主管部门进行表述后，对协同管理部门应当另设一款表述为“××、××等部门按照各自的职责协同做好××工作。”或者“××、××等部门，应当在各自的职责范围内做好××工作。”

（十）规范性文件设定权利义务的表述

29.规范性文件规定权利和义务时应有上位法依据，权利和义务应主体明确。

30.规范性文件涉及公民、法人和其他组织的权利时，如果所依据的上位法或者文件对权利未作限制性规定的，文件不得作限制规定。

31.规范性文件在规定公民、法人和其他组织应当履行的义务时，应当有明确的法律依据，并明确规定享有的权利，做到权利与义务相统一。

32.一般情况下，规范性文件中的一个条款只规定一项权利或者义务。

（十一）规范性文件涉及法律责任内容的表述

33.规范性文件中所涉及的具体违法行为，有关上位法已经明确规定了该行为的法律责任，可以在自由裁量权范围内细化，不得超越自由裁量权的范围。

34.规范性文件中的责任应当与具体的行为规范相对应，与该文件的禁止性内容或者义务性内容相对应。其设置应当针对具体违法行为，不得笼统地对应起草目的、基本原则、指导方针等总括性内容规定。

35.规范性文件中对行政处分的表述，要明确违法违纪行为和责任主体。

36.规范性文件不得设定刑事责任。需要提示行政主体及其执法人员及时将构成犯罪的案件移送司法机关时，可以表述刑事责任。一般按照从轻到重的顺序，在行政责任之后，概括表述为“涉嫌犯罪的，依法移送司法机关处理”。

37.规范性文件不得规定民事责任。

（十二）规范性文件常用词语、句型和数字的表述

38.规范性文件中为表达对前段文字的转折、例外、限制或者补充时，使用“但书”句式，以“但”、“但是”、“但××除外”、“××除外”为连接词，多用于条文或者段落中句尾。

39.规范性文件中使用本（行政区域）名称的，一般表述为“本（行政区域）”或者“（行政区域）”，市及各县（市、区）需要并列使用时，表述为“市、县（市、区）”。

40.规范性文件表示并列关系、选择关系时，并列关系一般用“和”连接。多个对象并列的，前面用顿号连接，最后两个对象用“和”连接；无法全部列举的对象，用“以及”加限定性描述来代替。选择关系一般用“或者”连接。使用“或者”连接词语或者句子时，应当注意不同对象的层次关系，不得将不同层次的对象并列，必要时可以通过标点符号予以区分。

41.规范性文件中使用指示代词指人或者指物的，一般使用“其”、“其他”表述，不得使用“他”、“她”或者“其它”。

42.规范性文件中的年月日用阿拉伯数字表示。书写年份必须用四位数字，不得简写为两位数字。含有日月简称表示事件、节日和其他意义的词一般用汉字数字表述。表示具体时间点的，用汉字数字表示。

43.规范性文件中数词和量词的使用应当符合法定标准和习惯用法，标准、叙述方式前后应当统一。人数、年龄、时限、期间、序数、量数、比例数、百分数、倍数以及罚款数额使用汉字数字。

44.规范性文件中“二”和“两”的使用应当注意区分。“二”在条文中一般只作为序数使用，例如“第二种”；或者作为款下设项时的序数使用；也可以在表示小数、分数、百分数和多位数时使用，例如“零点二”、“三分之二”、“百分之二”、“二百二十”等。在一般量词前，表示数量的多少，要用“两”，例如“两年以上”、“两个月内”等。

45.规范性文件涉及政府的概念，在一般意义上，人民政府使用“省、市、县人民政府”或者“县级以上人民政府”方式。乡镇一级政府可以用“乡镇人民政府”。

46.规范性文件表述适用范围时，市、县（市、区）一般用“行政区域”，不使用“辖区”、“地区”；乡镇、街道办事处用“辖区”。

47.规范性文件中表述普遍主体一般用“组织和个人”、“公民、法人和其他组织”。规范性文件中尽量不使用“自然人”，一般情况下不使用“人民群众”。

48.规范性文件中使用“应当”与“必须”规定某种义务，二者含义相当。规定义务时，一般使用“应当”，不用“必须”；规定某项在任何情况下都要履行的义务，且规定明确的法律责任的，或者法律、法规、规章对该义务已经使用了“必须”的，该文件引用时可全文引用“必须”。

49.规范性文件使用“有权”与“可以”用于规定某种权利或者自由。“有权”一般用于赋予主体某项权利，“可以”一般在规范具体行为时使用，行政主体可以视实际情况选择是否履行，而非必须履行。

50.共同制定、发布规范性文件的法律主体之间用“会同”或者“商”。“会同”前面的主体是牵头者，“会同”后面的主体是参与者，双方需要协商一致。“商”用于前面的主体是事情的主办者，后面的主体是提供意见的一方，在协商的前提下，由前面的主体单独制定并发布规范性文件的情况。

51.规范性文件中数量上下限的表述，“以上”、“以下”、“以内”包括本数在内；“不满”、“以外”不包括本数在内。

52.规范性文件表示法律规范依据时，“依照”一般用于规定遵循上位法的情况；“按照”一般用于规定遵循同位阶规范性文件；“参照”一般用于适用范围的延伸，指在遵循基本法律规范的前提下，可以适用性质相近的其他同类规范，参照对象可以是上位法，也可以是同位阶规范性文件；“遵照”一般不直接引出依据，而通常与“执行”连用，表述为“遵照执行”。

53.规范性文件表示未穷尽列举对象的用“等”的概念。“等”不能用于周延的列举事项之后，其所指代的对象或者所概括的情形应当与已经列举的对象性质相同或者类似；需要对主体、条件、范围、标准、处罚的事项作周延性表述时，也可以用“其他”加限定性描述来表示。

（十三）规范性文件中标点符号的使用

54.规范性文件在行文中使用的标点符号，应当符合《中华人民共和国国家标准标点符号用法》(GB/T15834-2011)的规定。

55.规范性文件中多个对象并列的，一般用顿号连接；所列举对象内部有顿号的，可以用逗号连接或者用文字来表述。在使用上述符号进行连接时，应当注意所列举对象的层次，不得将不同层次的对象作为同一层次来连接。

56.规范性文件中对内容分项表述时，除最后一项末尾使用句号外，其他项的末尾均使用分号；分项中间使用了分号或者句号的，项尾统一使用句号。

57.规范性文件中凡引用法律、法规和规章的标题时，统一使用全称并使用书名号，但已注明简称的除外。

58.规范性文件中除题注、需要注明简称、补充表述以及项的序号外，一般不使用括号。

59.规范性文件中不使用“？”、“！”等标点符号；除引用方针、原则等文字用引号外，一般不使用引号。

（十四）对非条文式规范性文件的表述要求

60.非条文式规范性文件的文字表述应当符合以上规定的相关内容。

三、规范性文件制定备案及审查程序

（十五）规范性文件的制定程序

61.规范性文件由本部门组织起草的，可以由其一个或者几个所属机构具体负责起草工作。

62.规范性文件的内容涉及两个或者两个以上行政部门职权的，由两个或者两个以上行政部门联合起草；联合起草时，以一个行政部门为主，其他行政部门或者有关单位配合。

63.起草部门可以针对所制定规范性文件的合法性、必要性和可行性进行必要的调查研究，并对所要解决的问题、拟确立的主要制度和采取的主要措施进行充分的专题论证，以增强操作性和有效性。

64.除涉及国家机密、紧急措施等不宜事前公开的内容外，起草部门应当将起草的规范性文件向社会公布，广泛听取公民、法人或者其他组织以及有关机关、专家对该文件所涉及内容的意见；涉及重大制度变革或者关系人民群众切身利益的事项，应当采取召开座谈会、论证会、听证会等方式进行全面论证。

65.负责起草文件的部门完成初步起草工作后，应当将形成的文件草案及其说明报制定机关。制定机关将文件草案交其法制机构认定是否属于规范性文件，对认定为规范性文件的，应当由法制机构进行合法性审核。属于廉洁评估范围的，由纪检监察机构组织廉洁性评估。

66.规范性文件制定实行集体讨论制度。规范性文件由法制机构进行合法性审核后，应当经制定机关负责人组织召开办公会集体讨论决定后制发。

67.为应对自然灾害、突发事故、公共卫生和社会安全事件等紧急情况制定的规范性文件，经制定机关的主要负责人批准，可以简化制定程序。

（十六）规范性文件的备案程序

68.规范性文件制发后，发文单位办公部门或者机构负责报备工作，并按照下列途径报备：

（1）下一级人民政府发布的规范性文件，报上一级人民政府备案；

（2）人民政府派出机关发布的规范性文件，报设立该机关的人民政府备案；

（3）人民政府工作部门发布的规范性文件，报本级人民政府备案；

（4）实行垂直管理的部门发布的规范性文件，报有隶属关系的上一级主管部门备案，同时抄报所在地同级人民政府；

（5）依法具有行政管理职能的组织、机构，为本级人民政府直属的，其发布的规范性文件，直接报本级人民政府备案；有主管部门的，其发布的规范性文件，由其主管部门报本级人民政府备案；

（6）两个或者两个以上行政部门联合制定的规范性文件，由主办的行政部门负责报送备案。

69.制定机关报送规范性文件备案，应当将下列材料径送备案审查机关的法制机构：

（1）规范性文件备案报告；

（2）规范性文件正式文本；

（3）规范性文件说明。

70.规范性文件除有特殊规定之外，应当实行网上传送电子备案文本材料。

（十七）规范性文件的审查程序

71.规范性文件的审查方式采取“初审、复核、审定”三级审查机制。即由专职的工作人员初审，提出审查意见后由部门负责人复核，遇疑难、复杂的问题文件由法制机构主管负责人审定。

72.对确认没有问题的规范性文件，报主管负责人审定后登记备案。

73.对发现可能存在问题的规范性文件，可以按照相关要求暂缓备案登记，同时与起草部门沟通意见。对疑难、复杂的规范性文件，可邀请专家提出论证意见，确认有问题的，启动纠错程序。

74.公民、法人和其他组织认为规范性文件有违法内容的，可以依法向备案审查机关的法制机构提出书面审查申请。政府法制机构认为申请审查理由成立的，可启动审查程序。

（十八）规范性文件的纠错程序

75.规范性文件审查发现如下问题时，应当启动纠错程序：

（1）超越制定机关法定职权的；

（2）与法律、法规、规章相抵触的；

（3）与相关政策以及上级机关有关规定相违背的。

76.对规范性文件审查发现有问题的，该文件已经进行备案的，由备案审查机关的法制机构向制定机关提出自行修改或者撤销的审查处理意见，或者提请备案审查机关撤销该文件。

经审查发现有问题但该规范性文件尚未报送备案的，备案审查机关的法制机构应当向制定机关提出自行撤销该文件的处理意见，或者提请备案审查机关撤销该文件。

对于涉及文件报备程序、文字表述或者格式等不影响相对人权利义务等实体内容的有关问题，采用审查建议书的方式处理。

77.县级以上人民政府法制机构确认垂直管理部门抄报本级人民政府审查的规范性文件有本规范所列问题的，可以向制定机关指出，并要求其自行纠正，也可以向该文件的备案审查机关反映，由其依法处理。

78.应当对规范性文件纠错的制定机关，自收到备案审查机关的法制机构提出的审查处理意见之日起二十日内，按照其要求自行修改或者撤销该文件，并将修改后的或者撤销的文件、决定，自发布之日起十五日内报送备案。

四、规范性文件备案审查工作标准

（十九）规范性文件的形式审查

79.规范性文件备案报告的主送机关表述为“×××人民政府”，不能表述为“×××人民政府法制机构”。备案报告的落款应当加盖报备机关印章。

80.未实现规范性文件网上报备的，报备的规范性文件正文，应当是加盖报备机关印章的规范性文件纸质文档；已实现规范性文件网上报备的，报备的规范性文件正文，应当是加盖报备机关印章的规范性文件电子文档（A4规格word电子文本）。

81.报备规范性文件的起草说明应当载明以下内容：

（1）制定该规范性文件的必要性和可行性；

（2）该规范性文件的制定过程。需要说明该文件的调研、征求意见及意见的采纳情况和协调情况，会议集体讨论等情况；

（3）制定依据：需列出全部制定该文件的依据包括法律或者政策依据、参照依据，并列举出所有依据的对应条款。列举依据的顺序为：法律、行政法规、地方性法规、部门规章、政府规章、上级主管机关的文件。如制定该文件无相关依据，需注明制定该文件的相关背景；借鉴其他省市文件的，需注明借鉴文件的文号和对应条款。

（4）拟解决的主要问题及采取的主要措施。

（5）对有分歧意见的协调处理情况和其他需要说明的问题。

82.规范性文件经过法制机构内部审核的，其备案说明中应载明以下内容：

（1）该文件是否经过法制机构合法性审核；

（2）法制机构审核提出的意见和建议是否采纳等；

（3）涉及联合发文的，需提供各联合发文机关法制机构的审核意见。

报备的规范性文件由纪检监察机构进行了廉洁性评估审核意见的，亦应在备案说明中载明相应内容。

83.报备的规范性文件涉及以下重大事项或者关系人民群众切身利益内容的，应当提交载明是否按规定组织召开论证会、听证会，进行了听证、论证等程序及具体的听证论证内容的文字报告：

（1）涉及养老、医疗等社会保险制度及促进就业政策、社会救助政策重大调整的；

（2）涉及住房保障政策调整的；

（3）涉及城市基础设施建设、棚户区改造中的拆迁补偿、居民安置等政策调整的；

（4）涉及房地产市场、物业服务管理等政策调整的；

（5）涉及水、电、燃气、粮食、公共交通、教育、医疗、药品等关系群众切身利益的商品、服务价格和收费标准调整的；

（6）涉及农村土地经营权流转及农民土地征收征用、拆迁、补偿、安置和移民安置等方面重大政策和改革措施的；

（7）政策调整可能造成环境严重恶化或者加大污染物排放的；

（8）重大自然灾害和重大疫情的预警防控方案；食品、药品安全预警防控监测方案等；

（9）涉及人员多、敏感性强，可能对社会稳定产生影响的；

（10）可能存在历史遗留问题的；

（11）其他涉及群众切身利益的重大政策调整的。

84.发布规范性文件的办公部门、办公机构应当自该文件发布之日起十五日内按前述要求完成报送备案工作。

（二十）规范性文件的合法性审查

85.本市各级人民政府、县级以上人民政府派出机关、县级以上人民政府工作部门和依法授予行政管理权的组织、机构可依法制定规范性文件。

内设机构、派出机构、下设机构、临时性机构和未经法律、法规、规章授权的议事协调机构无权制定规范性文件。

86.审查规范性文件中是否有下列属于越权的内容：

（1）超越级别管辖权限、地域管辖权限或者事权管辖权限的；

（2）对不具有隶属关系的机构提出工作要求的；

（3）规定了属于行业协会、自治组织自主决定范围内的事项。

87.对规范性文件制定依据是否有以下情形进行审查：

（1）无上位法依据；

（2）上位法被修改或者废止；

（3）未与同位阶的规范性文件相协调、相衔接。

88.对设定或者变相设定行政许可的下列情形进行审查：

（1）违法设定行政许可；

（2）违法增设行政许可条件；

（3）增设事前办理环节；

（4）以非行政许可审批名义变相设定行政许可；

（5）以备案、登记、年检、监制、认定、认证、审定等形式变相设定行政许可。

89.对设定行政处罚的下列情形进行审查：

（1）行政处罚条款适用法律错误；

（2）越权创设行政处罚条款；

（3）扩大了行政处罚权限和范围；

（4）超越法定的处罚种类和幅度；

（5）违法委托或者授权处罚主体；

（6）违法自行授予行政处罚权。

90.对设定行政强制的下列情形进行审查：

（1）设定行政强制措施，如查封、扣押、冻结、拆除等；

（2）设定行政强制执行，如排除妨碍、恢复原状等义务的代履行，加处罚款或者滞纳金的执行罚，强行划拨存款，拍卖或者折价处理查封、扣押的财物等；

（3）未经法律或者行政法规授权，设定非行政机关实施行政强制措施；

（4）设定接受委托实施行政强制措施的；

（5）行政机关内设机构以自己名义实施行政强制措施的；

（6）不具备行政执法资格的人员参与实施行政强制措施的；

（7）对法律、法规规定的行政强制措施的对象、条件、种类作了扩大规定的；

（8）有关规定与行政强制法规定的行政强制措施实施程序或者行政强制执行程序、期限不一致的。

91.对设定行政事业性收费的下列情形进行审查：

（1）未经法定程序审批擅自设立、变更或者取消收费项目；

（2）未经财政、物价主管部门审批核定，擅自扩大收费范围；

（3）制定或者提高收费标准；

（4）提前收费或者延长收费期限。

92.对设定行政征收的下列情形进行审查：

（1）设定在不具有法定的税收和行政事业收费减免权的情况下，免交个人所得税；

（2）对外来投资者上缴的增值税、所得税，地方分成部分变相“先征后返”。

93.对设定下列内容的其他事项进行审查：

（1）随意干涉民事关系，限制民事权利；

（2）实行地区封锁、限制或者歧视外地产品和企业的，或者越权规定优惠政策的；

（3）设定行业垄断，保护行业产品，指定商品或者服务的；

（4）限制投标资格；

（5）设定强制性培训和考试；

（6）直接确定特许经营者；

（7）直接干预市场主体的竞争；

（8）政企不分，对国有企业的职责直接做出规定。

（二十一）规范性文件的合理性审查

94.对规范性文件的合理性审查主要从以下几个方面考虑：

（1）文件中涉及作出重大决策或者解决问题的目的是否正当；

（2）文件所采取的措施，是否考虑了本地区的财力、人力、物力的实际情况，是否具有可操作性；

（3）文件的内容是否注意到权利与义务、个人所受损害与社会所获利益、个人利益与国家集体利益之间的平衡；

（4）文件的相关要求是否符合客观规律，合乎情理；

（5）规定的内容是否存在要求管理对象承担其无法履行或者违背情理的义务的可能；

（6）文件做出的决策是否权利公平、机会公平、过程公平和结果公平；

（7）是否考虑最大多数人的共同利益和不同阶层、不同群众具体利益的平衡点；

（8）其他应当考虑的合理性因素。

（二十二）规范性文件的公布程序审查

95.规范性文件在施行前应当通过媒体、网站或者政府公报的形式向社会公布；未经公布的，对公民、法人和其他组织没有约束力，不得作为执行或者实施管理的依据。

规范性文件的公布日期和开始实施的日期间隔不得少于三十日，但公布后如不立即施行将会对规范的重大事项造成严重妨碍或者涉及安全、灾情、疫情等重大、紧急事项的除外。

五、规范性文件的评估和清理要求

（二十三）规范性文件的评估要求

96.规范性文件的实施机关应当遵循依法适时、客观真实、公开透明、民主参与的原则，每两年结合规范性文件的清理进行评估。评估的方式可以采取书面征求意见、实地调查、问卷调查或者座谈等形式。评估的主要内容为：

（1）合法性、合理性和可操作性；

（2）公正、效率与便民；

（3）权责统一；

（4）实施成本和效益；

（5）公民、法人和其他组织的评价。

97.涉及有关民生问题的规范性文件，在公布实施前应当进行社会稳定风险评估，风险评估的主要内容：

（1）是否符合法律、法规、规章和国家方针政策的规定；

（2）是否符合大多数群众的利益、出台时机和条件是否成熟；

（3）是否可能引发不良连锁反应或者对相关利益群体造成影响；

（4）是否存在可能引发群体性事件的不稳定因素；

（5）是否有相应有效的风险化解措施和应急处置预案；

（6）是否存在其他不稳定隐患。

（二十四）规范性文件的清理要求

98.规范性文件的清理应当坚持日常清理与定期清理、专项清理与全面清理相结合的原则。

99.日常清理是指行政机关通过日常的行政管理工作，对发现的规范性文件存在的问题，进行的清理工作。

100.定期清理是指根据整体工作安排，由规范性文件备案主管机关根据整体工作安排，在两年内主持的对规范性文件进行的清理工作。

101.专项清理是指主管机关或者本级政府根据某项工作开展情况，对某类规范性文件组织进行的清理工作。

102.全面清理是指由国家或者上级政府统一组织的对各类规范性文件进行的清理工作。

103.下列规范性文件经清理后应当修改并重新发布:

（1）主要内容合法且需要继续执行，但个别内容与法律、法规、规章、政策或者上位规范性文件规定不一致的；

（2）部分内容的程序性、可操作性不强，需要予以细化和完善的；

（3）经实施机关评估需要修改的。

104.下列规范性文件经清理后应当废止：

（1）不具备主体资格的组织、机构制定的规范性文件，具体包括：

未依法授予行政管理权的议事协调机构及其办公室和政府工作部门管理的事业单位制定的规范性文件；

未依法授予行政管理权的部门派出机构、内设机构制定的规范性文件。

（2）设定内容超越法定权限的规范性文件：

设定行政许可及面向社会实施的非行政许可审批的；

设定行政处罚、行政强制、行政征用、行政事业性收费项目的（省政府以及省财政和物价部门按照法定权限设定的收费事项除外）；

无法律、法规、规章依据，限制公民、法人和其他组织权利或者增加其义务的；

设定依法应当由法律、法规、规章或者上级机关和其他机关设定的内容的。

（3）不符合市场经济要求和经济社会发展实际的规范性文件：

违法规定市场准入条件的；

违法设定地区封锁、行业垄断等含有地方保护、行业保护内容的；

违反政企分开、政事分开、政府与市场关系原则的；

违反行政权力与行政责任紧密挂钩、与行政主体利益彻底脱钩原则的；

违反科学化、民主化、规范化的行政决策机制和制度要求的；

工作任务完成、调整对象已消失、管理方式改变或者有效期已满致使规范性文件自然失效或者实际上已经失效的；

（4）经实施机关评估需要废止的。

六、附录

105.本规范在执行中所遇到的问题，有关单位应当及时向组织实施的政府法制机构报告或者通报，法制机构应当及时提出处理意见。

106.本规范自2014年9月30日开始执行。

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