市人民政府办公室关于印发宜昌市农村扶贫开发“十二五”规划的通知

颁布单位：湖北省宜昌市人民政府办公室	文号：
颁布日期：2011-11-25	失效日期：
效力级别：地方政府规范性文件

各县市区人民政府，市政府各部门，宜昌开发区管委会，各大中型企业，各大中专学校：

《宜昌市农村扶贫开发“十二五”规划》已经市人民政府同意，现予印发，请结合实际认真组织实施。

二○一一年十一月二十五日

宜昌市农村扶贫开发“十二五”规划

为加快老区、贫困地区全面建设小康社会进程，促进全市经济社会协调发展和广大人民群众共同富裕，根据《中国农村扶贫开发纲要（2011~~2020年）》、《湖北省农村扶贫开发纲要（2011~~2020年）》、《湖北省农村扶贫开发“十二五”规划》和《宜昌市国民经济和社会发展笫十二个五年规划纲要》精神，结合我市实际，制订本规划。

一、“十二五”扶贫开发规划的现实基础

（一）“十一五”扶贫开发取得明显成效

“十一五”时期，在市委、市政府的统一部署下，全市上下以农村贫困人口中具有劳动能力的人口为工作对象，以稳定解决扶贫对象温饱并实现脱贫致富为首要任务，以提高贫困人口自我发展能力为重点，以增加贫困农民收入和改善贫困地区基础设施条件为主线，以扶贫开发工作重点县、乡(镇)、村为主战场，大力实施整村推进扶贫、产业化扶贫、搬迁扶贫、“雨露计划”扶贫、科教扶贫、旅游扶贫、社会扶贫、广告扶贫、“616工程”扶贫、脱贫奔小康试点扶贫，明确责任，强化措施，强力推进扶贫开发，取得了显著成效。五年来，全市共解决13.34万人的温饱和脱贫问题，老区贫困地区农民人均纯收入年均增幅均超过全市平均值；累计转移39317个贫困劳动力外出就业，高标准建设支柱产业基地26.95万亩；解决14.11万贫困农民安全饮水问题，新修或改造村组公路4833公里；争取中央电视台农业频道免费播出宜昌农产品和旅游推介广告31条；贫困地区社会事业加快发展，乡村面貌明显改观；脱贫奔小康和连片开发试点工作有序开展，差别式扶贫等新的扶贫开发模式得到总结推广；扶贫开发政策体系逐步完善，依法扶贫开发和“大扶贫开发”格局正在形成。

（二）“十二五”时期扶贫开发面临的挑战

一是农村贫困人口规模依然很大，按新的扶贫标准，2010年底，全市农村建档立卡贫困人口仍有46.74万人。二是现行脱贫标准过低，部分贫困人口虽然已经解决温饱问题，但收入水平较低，抗风险能力较弱，脱贫根基不牢，一旦遭遇自然灾害等风险，极易返贫。三是一些新的致贫因素如城镇化、工业化、市场化进程中农民失地、市场波动减收等，加上一些制度性障碍，使贫困更加多样化、复杂化。四是贫困地区与大中城市、发达地区的差距还在继续拉大；非重点地区的特殊类型贫困问题日益显现，影响了全市脱贫进程。五是扶贫开发脱贫成本增加，扶贫投入需求与供给不足的矛盾日益突出。这些情况表明，“十二五”时期扶贫开发面临的任务依然十分艰巨，改变贫困地区面貌需要长期艰苦的努力。

（三）推进“十二五”扶贫开发的有利条件

“十二五”时期，在科学发展观的指导下，国家实施统筹城乡发展战略，将更加注重区域协调发展，更加注重“三农”问题，更加注重社会公平，对老、少、边、穷地区发展和扶贫开发将给予更大的支持。社会保障制度的逐步完善，特别是新型农村合作医疗、新型农村养老保险和农村最低生活保障制度的建立，为基本消除农村绝对贫困现象，作了兜底性的制度安排。我省中部崛起和“两圈一带”战略、我市省域副中心城市建设、国家启动武陵山区连片开发，都将为老区贫困地区加快发展带来机遇。贫困地区经过多年扶贫开发，探索出了各具特色的发展路子，创造和积累了成功经验，具备了一定的自我发展能力。《湖北省农村扶贫条例》的全面贯彻实施，为依法扶贫开发、组织和动员社会力量参与扶贫开发创造了良好环境。农村最低生活保障和扶贫开发“两项制度”有效衔接，为更加精准地扶贫到户奠定了基础。这些有利条件，是我市推进新阶段扶贫开发并取得更大成效的基础。

二、“十二五”时期扶贫开发的指导思想和主要目标

（一）指导思想

高举中国特色社会主义伟大旗帜，以邓小平理论和“三个代表”重要思想为指导，深入贯彻落实科学发展观，围绕“到2020年基本消除绝对贫困现象”这一战略目标，坚持开发式扶贫方针，以整村推进为纽带，一手抓扶贫政策到户，一手抓贫困区域发展，实行专项扶贫、部门扶贫、社会扶贫、军队扶贫、党员干部帮扶与群众自立有机结合，帮助贫困人口加快脱贫致富步伐,提高自我发展能力，扶持革命老区、民族地区、贫困地区加快经济社会全面、协调、可持续发展，为我市全面建设小康社会奠定坚实基础。

（二）主要目标

——到2015年，扶贫对象收入有来源，基本做到不愁吃、不愁穿，义务教育、基本医疗和住房、养老有保障，贫困代际传递得到有效遏制，农村绝对贫困现象明显缓解。对没有劳动能力或基本生活常年困难的贫困家庭按规定纳入最低生活保障范围。帮助有劳动能力的贫困户户均达到“三个一”，即建成1个稳定增收项目、转移1个劳动力、培养1个科技明白人。全市每年解决贫困人口脱贫3万人以上。

——到2015年，被纳入重点扶持的贫困村建成有特色的支柱产业，农民人均纯收入增幅高于本县（市、区）平均水平，有劳动能力的贫困人口基本脱贫，村级集体经济年纯收入达到5万元以上，村组公路达到通畅标准并延伸到大多数自然湾，群众饮水安全问题全面解决，农户危房改造基本完成，就医、上学、用电、通信、通邮等“几难”问题得到解决，生产生活条件和村容村貌明显改善，基层组织战斗力明显增强。

——到2015年，连片开发区域和全国、省级扶贫重点县产业结构进一步优化，基础设施建设进一步完善，社会保障制度进一步健全，区域经济综合实力进一步增强，增长速度高于全市平均水平。以国务院启动武陵山片区区域发展与扶贫攻坚试点为契机，按照“区域发展带动扶贫开发、扶贫开发促进区域发展”的基本思路，突出抓好秭归县、长阳自治县、五峰自治县的连片特困地区扶贫攻坚和环境整治，为“2020年将武陵山区建设成为扶贫攻坚示范区、跨区域协作创新区、民族团结模范区、国际知名生态文化旅游区和长江流域重要生态安全屏障”打下坚实基础。

三、“十二五”时期扶贫开发的工作重点

“十二五”期间，我市扶贫开发要围绕“连片开发、整村推进、扶贫到户、脱贫奔小康、构建大扶贫格局”等五个方面的重点内容，分类指导，全面推进，努力实现扶贫开发项目综合效益最大化。

（一）积极实施连片开发，稳步推进扶贫综合开发项目区建设

贯彻落实《国务院关于武陵山片区区域发展与扶贫攻坚规划（2011~2020年）的批复》精神，突出抓好秭归、长阳、五峰三个重点县的连片特困地区扶贫攻坚。积极抓好连片区域的项目申报和资金争取工作，加强基础设施和生态环境建设，培育特色优势产业，改善农村基本生产条件，促进人力资源开发，发展社会事业，加快体制机制创新。积极争取老区和插花贫困地区乡镇连片开发工作。在部分贫困相对集中连片区域和特殊类型贫困地区，实行统一规划、分级负责、集中投入、连片开发，进一步加强贫困区域与周边基础设施的衔接和产业发展的关联。

实行片区开发，要坚持分类指导、分区研究、分期推进。对跨村片区连片开发，要按照“县（市、区）统筹、乡（镇）组织、村实施”的原则，整合资源，集中投入，壮大支柱产业，改善人居环境，培育“中心村”。探索“富村帮穷村、中心村带边远村”的小片区开发模式，通过政策引导激励区域内各村建立优势互补、互惠互利机制，实现共同发展。对跨乡镇片区连片开发，由县（市、区）统一组织实施。积极争取国家支持，扩大试点县（市、区）范围，完善管理体制，探索整村推进与区域发展相结合的路子。具备条件的县（市、区）可集中各类扶贫资源开展跨乡镇片区开发。“十二五”期间，全市每年选择1个重点老区乡镇、1个贫困乡镇开展跨村片区开发。

（二）继续实施整村推进，着力推进老区贫困地区新农村建设

把整村推进和社会主义新农村建设结合起来，同步规划，分步实施。全市每年实施86个重点贫困村（其中重点县26个，插花县（市、区）重点贫困村和重点老区村各30个）的整村推进。在省、市新农村建设试点乡镇的重点贫困村优先安排整村推进项目。重点抓好6个方面的建设：一是按照“村有骨干产业、户有增收项目”的要求，开展增加收入的产业建设；二是开展以加强文化建设，提高人口基本素质为重点的社会事业建设；三是按照缺什么补什么、量力而行、部门承担的原则，开展以改善基本生产生活条件为重点的基础设施建设；四是开展以“十星级文明农户”评比为主要内容的精神文明建设；五是开展以完善村民自治和议事制度为重点的民主政治建设；六是开展以村党支部建设为核心的村级组织建设。

（三）全面实施扶贫到户，扎实推进农村贫困户能力建设

对农村低收入贫困人口在建档立卡的基础上，完成农村最低生活保障和扶贫开发“两项制度”衔接工作，全面覆盖所有贫困人口。对有劳动能力的扶贫对象（包括有劳动能力的低保人口），通过项目扶持提高其自我发展能力，加快脱贫致富；对没有或丧失劳动能力以及生活常年困难的贫困人口，通过低保救助方式保障其基本生活需要。一是根据贫困人口培训需求，有针对性地开展实用技术培训和转移技能培训，积极发展基础教育、卫生医疗、文化体育等社会事业，多途径提高贫困人口基本素质。二是重点帮助贫困户发展增收效果显著的产业项目，积极支持发展畜牧养殖等短期增收产业和林果特等长效致富产业。完善小额信贷、互助资金投放方式、办法和途径，逐步解决贫困户生产资金“瓶颈”问题，帮助贫困户发展基本当家产业。三是积极运用政府调控与政策导向，引导相关政府部门在安排涉农项目时，向贫困地区、贫困户倾斜，着力改善贫困户基本生产生活条件，让更多的贫困户受益。推动残疾人扶贫开发政策与各项保障政策有效衔接，将单亲家庭、特困母亲家庭、计划生育贫困户等特殊群体作为扶贫开发工作重点对象，优先安排扶贫项目予以支持。

（四）加快实施脱贫奔小康试点，强力推进带动县域经济发展的重大项目建设

继续做好五峰自治县脱贫奔小康试点工作。突出建设重点，落实帮扶措施，按照脱贫奔小康试点总体规划和专项规划的安排，强力推进五峰自治县县政府驻地迁移和新县城建设、重大基础设施建设、特色产业发展、村庄整治等重大项目，带动县域经济加快发展。围绕县域经济发展和农民增收这一中心任务，以项目为载体，有效整合资源，高效使用财政专项资金和其他扶持资金。加强对对口帮扶工作情况的督办检查，定期通报工作进度，研究帮扶措施，解决工作难题，促进工作落实，尽最大努力帮助五峰自治县改善发展环境，争取投资项目，扩大经贸交流，推动招商引资，强化能力建设，发展文化教育，确保试点县建成湖北省脱贫奔小康示范县、山区新农村建设先进县。

（五）引导实施社会参与，大力推进大扶贫格局长效机制建设

坚持专项扶贫、行业扶贫、社会扶贫相结合，构建“三位一体”的大扶贫格局。继续做好党政机关和企事业单位定点扶贫工作，开展东西扶贫协作，引导社会各界参与，形成社会扶贫的地方特色。按照“资源整合、统筹规划、渠道不乱、任务不变、各司其职、各记其功”的办法，动员社会各方面参与，整合各方面的资源和力量，形成扶贫开发合力。“用全域思维谋划推进扶贫开发”，把市场主体作为扶贫开发的最活跃因素，深入探索实践企业参与扶贫开发的可行路径、合作方式和长效办法，按照“项目对接、产业带动、合作共赢、促进发展”的总体原则，充分发挥市场机制作用，让贫困地区农民在与产业链条的对接中脱贫致富，让企业在农业产业化项目开发中推动扶贫，实现发展。大力推广定点帮扶、飞地发展、产业带动、培训就业、金融贴息、科技攻关、村企共建、订单合作、公益回报、基金资助等扶贫开发模式，开创企业积极、主动、有效参与扶贫开发的生动局面。

四、实施“十二五”扶贫开发规划的主要措施

（一）完善专项扶贫开发政策，提高扶贫开发水平

1、增加财政扶贫开发投入，优化资金使用结构。要把扶贫专项资金纳入各级财政预算，逐年增加扶贫资金投入总量，建立与经济社会发展水平相适应的财政扶贫投入增长机制。调整和优化财政扶贫资金使用结构，突出扶持重点，将80%的财政扶贫资金用于支持整村推进村和连片开发项目区发展优势特色产业，提高贫困人口自我发展能力。积极探索建立和完善财政扶贫资金与金融资源、社会资金有机结合的长效机制，提高资金使用效益。

2、大力实施产业开发扶贫，着力构建脱贫的长效机制。一是培植壮大支柱产业。每个县乡村都要选择1~2个支柱产业进行重点扶持、重点发展，形成市场竞争优势，成为农民稳定增收的来源。“十二五”期间，全市扶持贫困地区兴建和改造25万亩特色产业基地。二是强化龙头企业的扶贫责任。依据龙头企业享受的扶贫贷款额度，明确量化其扶贫责任。农业产业化扶贫龙头企业的产业基地应主要建在贫困村，覆盖70%以上的贫困农户，辐射和带动贫困地区调整经济结构、促进贫困劳动力就业、增加贫困农民收入。全市每年安排3-4亿元扶贫贴息贷款。三是加强市场主体建设。大力发展贫困地区农村经济合作组织，发挥各种合作组织、农村致富带头人、经纪人等在带动贫困农户和协调龙头企业方面的中介纽带作用。四是拓宽产业化扶贫领域。积极开展招商扶贫、乡村旅游扶贫，并在扶贫贴息贷款方面给予支持，培植贫困地区新的经济增长点。

3、大力实施“雨露计划”，着力提高贫困人口自我发展能力。将建档立卡贫困人口作为培训补贴对象，重点开展贫困家庭新生劳动力职业教育培训、留守贫困劳动力生产技术培训和贫困村农业产业化发展急需实用人才培训。通过扶贫再补贴，鼓励贫困家庭新生劳动力接受高、中等职业技术教育，提高职业技能和增收能力，根除贫困代际传递。改革转移培训实施方式，实行“指导计划、资金到县、培训到户、直补到人”，建立科学规范的管理运行机制，培训对象转移就业率达到100%。“十二五”期间，全市完成贫困劳动力转移培训2.5万，每年开展贫困户实用技术培训2万人次。

4、大力实施扶贫搬迁，着力改善贫困群众生存发展条件。对生态保护重点地区、生存条件恶劣地区、地质灾害严重地区、贫穷偏僻边远山区实行易地开发、扶贫搬迁，努力改善贫困人口生存与发展条件。根据搬迁户的贫困程度确定不同的补助标准，重点向最贫困的搬迁户倾斜。补助对象必须是建档立卡贫困户。将扶贫搬迁与生态移民、农村危房改造等项目结合起来，整合相关资源，明确建房标准，创新安置模式，完善配套设施和生产条件，确保贫困户搬得出、稳得住、能发展、可致富。“十二五”期间，全市每年完成扶贫搬迁1000户、4000人。

（二）发挥部门扶贫开发作用，推进公共服务均等化

市扶贫开发领导小组成员单位要按照“十二五”扶贫规划的要求，结合各自职能，充分发挥各自优势，在项目资金、物资、技术、人才等方面优先向老区贫困地区倾斜，着力推进公共服务均等化。市发展改革、民族宗教、财政、金融、交通、国土、林业、水利、环保、电力、广电、通信、邮政、教育、文化、卫生、计生、科技、农业、人力资源与社会保障、民政、建设、能源等部门，要在项目资金分配、受益群体、投入强度等方面向贫困区域倾斜，促进均衡发展、共同富裕。定点扶贫部门要按照统一部署，认真做好驻基层帮扶工作，每年为老区贫困地区基层办1~2件实事。

（三）动员社会各方力量，积极参与扶贫开发

共青团、妇联、残联等组织要结合各自职能和特色，组织开展青春富康行动、巾帼扶贫、残疾人扶贫，提高扶贫开发实效。发挥老促会、扶贫基金会、扶贫协会、慈善总会等社团的作用，引导多方资源支持贫困地区发展。各级选派的“新农村建设工作队”、“城乡互联、结对共建”党组织要认真抓好联系村的扶贫帮困工作。动员和组织志愿者到老区贫困地区开展扶贫济困活动。大专院校、科研单位、医疗机构等公益性事业单位要充分发挥行业优势、技术优势、人才优势，对口支援贫困地区学校、医院和技术服务站所建设，每年组织专家团到贫困乡村开展技术咨询、健康答疑、坐诊问病等活动。引导“百企反哺”工程的企业与贫困村建立互惠互利、共同发展的“村企共建”双赢合作机制，到贫困村兴办基地、领办产业、创办企业，带动集体经济收入增加和农民增收。充分发挥驻宜部队在扶贫开发中的重要作用，积极推广驻贫困地区部队就地就近定点挂钩扶贫的作法。进一步完善参建机制，大力组织民兵预备役人员参与建设扶贫项目。

（四）健全党员干部与贫困户结对制度，使帮扶工作常态化

坚持“1321”（1名县级领导，带领3个部门，连续2年帮扶1个重点贫困村完成整村推进规划任务）帮扶贫困村工作机制，完善党员干部帮扶贫困户工作机制，使帮扶工作常态化、科学化。组织党政机关党员干部与贫困户实行“一对一”帮扶。落实“三帮一扶”措施，即帮助转变思想观念、帮助制定脱贫致富规划、帮助提高素质能力，扶持建起一项当家产业或致富项目，做到扶贫扶本。各级党委、政府要把组织党员干部帮扶贫困户作为一项应尽的责任和义务，纳入工作责任制管理范畴，实行定期考核，不脱贫不脱钩。

五、加强扶贫开发规划实施的组织领导

（一）落实扶贫开发领导责任制。继续实行“一把手”负总责的扶贫开发工作责任制。贫困地区各级主要领导要以高度的政治责任感和历史使命感，围绕扶贫开发的目标任务，研究新情况，解决新问题、总结新经验、探索新路子，亲自研究部署、亲自组织协调、亲自检查督办，确保各项扶贫政策和帮扶措施落到实处。市委、市政府与承担扶贫开发工作任务的县市区党委、政府要签订责任状，每年实施扶贫开发责任制考核，把扶贫开发工作情况作为县市区党政主要领导政绩评价的重要依据。

（二）制订各地扶贫开发规划和专项规划。各县市区要依据全市扶贫开发总体规划，按照实事求是、综合设计、因地制宜、分类指导的原则，研究制定本地扶贫开发规划，将相关指标分解细化到乡（镇）、村，确保规划的科学性、指导性和实践性。

（三）强化扶贫开发项目资金监管。各地要按照“项目跟着规划走，资金跟着项目走，监管跟着资金走”的要求，落实重大扶贫项目法人责任制、招标投标制、建设监理制和合同管理制，实行项目、资金公告公示制度和扶贫项目资金县级报账制。各级党委、政府及相关部门要依据《湖北省农村扶贫条例》赋予的职权，定期开展执法检查和督办检查，加强对项目资金的审计监督，严肃查处挤占、挪用、贪污扶贫资金的行为。

（四）加强扶贫开发文化建设。认真研究新时期扶贫开发事业面临的新情况，加强扶贫开发理论研究，推动实践创新。把扶贫开发文化建设作为开创扶贫开发新局面的重要任务抓实抓好。积极做好扶贫开发宣传工作，营造全社会关心、支持、参与扶贫开发的浓厚氛围。

（五）做好扶贫开发统计工作。建立健全适应实施“十二五”扶贫开发规划需要的扶贫开发统计与贫困监测制度，认真做好相关信息的采集、整理、反馈和发布工作，全面、系统、准确、动态地反映规划实施情况和贫困人口的收入水平、生活质量的变化，为科学决策提供依据。贫困统计监测工作由各级统计部门负责，有关部门配合。

（六）加强扶贫开发工作机构队伍建设。各级党委、政府要把扶贫开发工作机构队伍建设作为做好扶贫开发工作的保障措施来抓，切实解决好机构设置、人员编制、经费保障等方面的实际困难和问题。市扶贫办及各地扶贫开发工作部门要认真履行职责，不断加强效能建设、作风建设和廉政建设，搞好组织协调，狠抓工作落实，推动全市扶贫开发事业科学发展、跨越发展。

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