益阳市人民政府关于印发《益阳市“十二五”期间深化医药卫生体制改革规划暨实施方案》的通知

益阳市人民政府关于印发《益阳市“十二五”期间深化医药卫生体制改革规划暨实施方案》的通知

益阳市人民政府关于印发《益阳市“十二五”期间深化医药卫生体制改革规划暨实施方案》的通知

各区县（市）人民政府，大通湖区管委会，市政府各局委、各直属机构：

《益阳市“十二五”期间深化医药卫生体制改革规划暨实施方案》已经市人民政府第7次常务会议审议通过，现印发给你们，请认真贯彻执行。

益阳市人民政府

2013年7月9日

益阳市“十二五”期间深化医药卫生体制改革规划暨实施方案

为巩固扩大前一阶段改革成果，实现2020年人人享有基本医疗卫生服务的既定目标，根据《湖南省“十二五”期间深化医药卫生体制改革规划暨实施方案》（湘政发〔2012〕30号）和《益阳市国民经济和社会发展第十二个五年规划纲要》，结合我市实际，制定本规划。

一、现实基础

自2009年4月深化医药卫生体制改革启动实施以来，各地各有关部门统筹推进五项重点改革，取得了初步成效，实现了阶段性目标。一是全民医保基本建立。至2011年底，职工基本医疗保险（以下简称职工医保）、城镇居民基本医疗保险（以下简称城镇居民医保）和新型农村合作医疗（以下简称新农合）参保率由改革前的55%提高到96.84%。城镇居民医保和新农合政府补助标准从2008年的每人每年70元提高到2011年的200元。职工医保政策项目内费用报销比例由2008年的69.7%提高到了2011年的81.54%。全面实现城镇医保普通门诊费用统筹，实现了儿童先天性心脏病政策项目内费用全额报销和儿童白血病的医疗救助，城镇职工生育保险政策项目内分娩费用全额报销。二是国家基本药物制度全面实施。政府办基层医疗卫生机构全部实施基本药物制度和药品零差率销售，基本药物销售价格明显下降。全市参合农民人均住院费用较改革前减少41.1%，人均门诊费用减少59.5%。三是基层医疗卫生服务体系进一步健全。全市7所县级人民医院和57所乡镇卫生院获得了中央投资，全科医生制度建设启动。村卫生室标准化建设成效明显。四是基本公共卫生服务水平明显提高。财政投入从2009年的15元提高到2011年的25元。10类国家基本公共卫生服务项目面向城乡居民免费提供。2011年，本地服务人口453.22万人，建立居民健康档案的223.62万人，建档率54.63%；高血压规范化管理143214人，糖尿病规范化管理53512人，血压、血糖控制率分别为63.5%、52.6%。五是公立医院改革试点积极推进。认真落实医疗核心制度，从源头上预防与杜绝医疗差错和医疗事故的发生。在全市二级以上公立医疗机构全面推行“十项便民惠民措施”，实行“无假日医院”、诊疗“一卡通”、新农合即时结报等。三年改革实践证明，医药卫生体制改革方向明确、路径清晰、措施得力，尤其是在基层取得明显成效，人民群众看病就医的公平性、可及性、便利性得到改善，看病难、看病贵问题有所缓解。

二、总体要求和主要目标

（一）总体要求。坚持保基本、强基层、建机制的基本原则，以基本医疗卫生制度建设为核心，统筹安排、突出重点、循序推进，进一步深化医疗保障、医疗服务、公共卫生、药品供应以及监管体制等领域综合改革，加快形成人民群众“病有所医”的制度保障，不断提高人民群众健康水平。

（二）主要目标

到2015年，基本医疗卫生服务更加公平，服务水平和效率明显提高；卫生总费用增长得到合理控制，保障医改卫生投入，群众负担明显减轻，看病难、看病贵问题有效缓解。

——基本医保参保率达到98%左右；

——政府对城镇居民医保和新农合补助标准提高到每人每年360元以上，基本医保政策范围内住院费用支付比例达到75%以上，城镇居民医保和新农合门诊统筹支付比例提高到50%以上；

——基层医疗卫生机构达标率达到95%以上；

——非公立医疗机构床位数和服务量达到总量的20％以上。

——人均基本公共卫生服务经费标准提高到40元以上，城乡居民规范化电子建档率达到75%以上，高血压、糖尿病患者规范化管理率达到40%以上，农村孕产妇住院分娩率稳定在98%以上；

——个人卫生支出占卫生总费用的比例降低到30%以下；

——人均期望寿命提高到76岁，婴儿死亡率控制在10‰以下，孕产妇死亡率控制在22/10万以下。

——基本建立统筹城乡居民医保制度。

三、重点改革任务

以加快健全全民医保体系、巩固完善基本药物制度、积极推进公立医院改革等为重点，进一步深化医疗保障、医疗服务、公共卫生、药品供应及监管体制、信息化建设、人才队伍建设等领域综合改革，着力建设覆盖城乡居民的基本医疗卫生制度。

（一）加快健全全民医保体系

1．巩固扩大基本医保覆盖面。进一步完善扩大基本医疗保障覆盖面政策措施，重点做好进城务工人员、非公有制经济组织从业人员、灵活就业人员，以及关闭破产企业退休人员和困难企业职工参保工作。到2015年，职工医保、城镇居民医保和新农合参保率达到98%左右。

2．提高基本医疗保障水平。逐步提高政府对城镇居民医保和新农合补助标准，到2015年达到每人每年360元以上。基本医保政策范围内住院费用支付比例到2015年达到75%以上。城镇居民医保和新农合门诊统筹覆盖所有统筹地区，支付比例提高到50%以上；稳步推进职工医保门诊统筹。

3．完善基本医保管理体制。加快建立统筹城乡的基本医保管理体制，探索整合职工医保、城镇居民医保和新农合制度管理职能和经办资源。

4．提高基本医保管理服务水平。加快推进基本医保和医疗救助即时结算，使患者看病只需支付自负部分费用，其余费用由医保经办机构与医疗机构直接结算。积极推广医保就医“一卡通”，2015年全面实现统筹区域内医疗费用异地即时结算。稳步推进职工医保制度内跨区域转移接续，加强各项基本医疗保险制度衔接。

5．改革完善医保支付制度。加大医保支付方式改革力度，结合疾病临床路径实施，在全市范围内积极推行总额预付、按人头付费、按病种付费等支付制度，增强医保对医疗行为的激励约束作用。医保支付政策进一步向基层倾斜，鼓励使用中医药服务，引导群众小病到基层就诊，促进分级诊疗制度形成。

6．完善城乡医疗救助制度。资助低保家庭成员、五保对象、重度残疾人以及城乡低收入家庭参加城镇居民医保或新农合。取消医疗救助起付线，提高封顶线，对救助对象政策范围内住院自负医疗费用救助比例提高到70%以上。完善重特大疾病救助机制，逐步扩大重特大疾病救助范围，提高救助标准，规范救助程序。

7．积极发展商业健康保险。鼓励商业保险机构发展基本医保之外的健康保险产品，积极引导商业保险机构开发长期护理保险、特殊大病保险等险种，满足多样化的健康需求。

8．探索建立重特大疾病保障机制。充分发挥基本医保、医疗求助、商业健康保险、多种形式补充医疗保险和公益慈善的协同互补作用，切实解决重特大疾病患者因病返贫的问题。在提高基本医保最高支付限额和高额医疗费用支付比例的基础上，统筹协调基本医保和商业健康保险政策，积极探索利用基本医保基金购买大病商业或建立补充保险等方式，有效提高重特大疾病保障水平。做好基本医保、医疗救助、商业保险等的衔接。

（二）巩固完善国家基本药物制度

1．深化基层医疗卫生机构综合改革。完善基层医疗卫生机构编制管理，合理确定基层医疗卫生机构人员编制总量。全面实行聘用制度和岗位管理制度，按需设岗、竞聘上岗，建立能上能下、能进能出的用人机制。健全绩效评价和考核机制，合理确定奖励性绩效工资和基础性绩效工资的比重，适当提高奖励性绩效工资的比例。要按时足额发放绩效工资。健全基层医疗卫生机构稳定长效的多渠道补偿机制，各区县（市）政府要将对基层医疗卫生机构专项补助纳入财政预算并及时、足额落实到位，实行先预拨后结算。

2．扩大基本药物制度实施范围。继续扩大基本药物制度实施范围，逐步将符合要求的村卫生室、承担基本医药和公共卫生职责的公立医院纳入基本药物制度实施范围，力争至2015年底村卫生室实行全覆盖。加大村卫生室标准化建设力度，同步落实对乡村医生的各项补助和支持政策。

3．保障基层用药需求。严格执行国家基本药物目录。

4．完善基本药物采购机制。坚持基本药物网上集中采购。做好农村和边远地区基本药物配送工作，提高基本药物配送到位率。建立基本药物统一配送监管制度。

5．提高基层医疗卫生机构服务能力。按照填平补齐的原则，继续支持基层医疗卫生机构标准化建设，2015年基层医疗卫生机构达标率达到95%以上。继续实施乡镇卫生院“安居工程”，支持乡镇卫生院职工小户型公有周转房建设。继续加强基层在岗人员培训，重点实施具有全科医学特点、促进基本药物使用等针对性和实用性强的培训项目。

（三）积极推进公立医院改革

1．落实政府办医责任。坚持公立医院面向城乡居民提供基本医疗卫生服务的主导地位，进一步明确政府举办公立医院的目的和应履行的职责，走医院公益性发展道路。进一步落实政府对公立医院的基本建设和设备购置、重点学科发展、公共卫生服务、符合国家规定的离退休人员费用和政策性亏损补贴等投入政策。合理确定公立医院数量和布局，严格控制建设标准、规模和设备配备。

2．推进补偿机制改革。推进医药分开，逐步取消药品加成政策，将公立医院补偿由服务收费、药品加成收入和财政补助三个渠道改为服务收费和财政补助两个渠道。医院的药品和高值医用耗材实行集中采购。根据市公立医院改革的需要和财力情况，逐步增加财政投入。增加的政府投入除中央、省财政补助外，市、县财政按实际情况调整支出结构，切实加大投入。

3．控制医疗费用增长。医保经办机构和卫生监管部门要加强对医疗服务行为的监管。强化医保对医疗服务的监控作用，采取总额预付、按人头、按病种付费等复合支付方式，促使医疗费用合理回归。卫生部门要将次均费用和总费用增长率、住院床日以及药占比等控制管理目标纳入公立医院目标管理责任制并作为绩效考核的重要指标。价格主管部门要加强医疗服务收费和药品价格监督检查，加强对医疗服务项目价格成本、药品成本的监审。

4．推进办医模式转变。理顺政府与医院的关系，坚持政事分开、管办分开的原则，卫生行政部门要加快职能转变，创新管理方式，减少对医院的微观管理和直接管理，强化规划、准入、监管等行业管理职能。

5．完善医院管理制度。健全公立医院治理结构，探索建立理事会等多种形式的法人治理结构，健全决策、执行和监督机制，提高运行效率，确保公益目标实现。

6．开展医院管理服务创新。普遍开展预约诊疗服务。全市二、三级医院均要实行电话预约、网上预约等方式，推行“一卡通”服务，方便群众就医。广泛开展便民门诊服务，全市二级以上医院普遍开展双休日及节假日门诊，充实门诊力量，延长门诊时间。推广优质护理服务。全市二、三级医院全面开展优质护理服务，市中心医院优质护理服务覆盖100%的病房，二级医院优质护理服务覆盖60%以上的病房。大力推行临床路径，开展单病种质量控制，规范医疗行为。

7．全面推进县级医院改革。加快推进县级公立医院改革，统筹推进管理体制、补偿机制、人事分配、采购机制、价格机制等方面的综合改革。继续开展县级医院标准化建设。巩固深化城市医院对口支援县级医院的长期合作帮扶机制。力争县域内就诊率达到90%左右，基本实现大病不出县。

8．拓展深化城市公立医院改革。加快推进城市公立医院改革试点，拓展深化试点内容，创新体制机制，提高服务质量和运行效率。

（四）促进基本公共卫生服务均等化

1．实施国家基本公共卫生服务项目。到2015年，人均基本公共卫生服务经费提高到40元以上；城乡居民规范化电子建档率达到75%以上；高血压、糖尿病患者规范化管理率达到40%以上；重性精神疾病患者全部纳入管理范围。

2．实施国家重大公共卫生服务项目。继续开展国家免疫规划，艾滋病、结核病、血吸虫病等重大传染病防治，农村孕产妇住院分娩补助、适龄妇女“两癌”（宫颈癌、乳腺癌）检查、免费婚检等重大公共卫生服务专项，农村孕产妇住院分娩率稳定在98%以上。

3．提高公共卫生服务能力。重点加强重大疾病防控、妇幼保健、计划生育等专业公共卫生机构体系建设，着力加强卫生监督、农村应急救治、精神疾病防治、食品安全风险监测等能力建设。提高疾病监测、预防、控制能力和突发公共卫生事件应急处置能力。专业公共卫生机构经费纳入各级财政预算统筹安排。

（五）优化医疗卫生资源配置

1．合理配置医疗卫生资源。科学制定区域卫生规划，明确卫生资源配置标准，合理确定公立医院布局和规模，新增卫生资源优先考虑社会资本。每千常住人口医疗卫生机构床位数达到4张的，原则上不再扩大公立医院规模。每个县重点办好1至2所县级医院（含县中医院）。加强各级妇儿专科医院或医院妇儿科建设。

2．大力发展非公立医疗机构。进一步落实鼓励和引导社会资本举办医疗机构的各项政策措施，放宽社会资本举办医疗机构的准入范围。进一步改善执业环境，落实价格、税收、医保定点、土地、重点学科建设、职称评定等方面政策，对各类社会资本举办非营利性医疗机构给予优先支持。政府可通过购买服务的方式，鼓励非公立医疗机构提供公共卫生服务和政府指定任务。

3．提升中医药服务能力。到2015年，力争95％以上的社区卫生服务中心和90％的乡镇卫生院，70％以上的社区卫生服务站和65％以上的村卫生室能够提供中医药服务。积极推广中医适宜技术，进一步提高中医药服务的可及性和可得性。

（六）创新卫生人才培养使用评价和激励机制。

1．加大卫生人才培养力度。创新人才培养方式，继续实施农村订单定向医学生免费培养项目，做好基层人才储备工作。加大护士、养老护理员、药师、儿科医师、精神卫生、公共卫生、院前急救、医院管理等急需紧缺专门人才和高层次人才的培养。

2．完善继续医学教育制度。以现代医学科学技术发展中的新理论、新知识、新技术和新方法为重点，根据学科发展和社会需求，开展多种形式的继续医学教育活动。

3．推进全科医生制度建设。加强全科医生培训基地建设，通过规范化培养、转岗培训、执业医师招聘和设置特岗等方式加强全科医生队伍建设，到2015年为基层医疗卫生机构培养全科医生230名以上，使每万名城市居民拥有2名全科医生，每个乡镇卫生院都有全科医生。

4．推进医师多点执业。研究制定医师多点执业管理办法，鼓励具备行医资格的人员申请多个地点执业，进一步完善执业医师注册、备案、考核、评价、监管政策，建立医师管理档案。

5．促进人才向基层流动。建立区县（市）人才统筹调配机制，促进县级医院与基层医疗卫生机构之间的人才交流。继续开展免费医学生定向培养，实施全科医生特岗计划，充实基层人才队伍。严格落实对口支援和卫生支农政策，整体提升基层人才素质。对到艰苦边远地区基层医疗卫生机构服务的医务人员，政府落实津补贴政策或给予必要补助。

6．建立人才评价和激励机制。建立和完善卫生专业人才评价体系，按照效率优先，兼顾公平、各种要素按贡献参与分配的原则，扩大卫生事业单位内部分配自主权，逐步建立以按岗、按贡献取酬为主要内容，自主灵活的分配机制。

（七）统筹推进药品生产流通领域改革

1．加快医药产业结构调整。完善医药产业发展政策，推进医药企业提高自主创新能力和医药产业结构优化升级，重点发展现代中药、化学药、快速壮大产业规模，积极发展生物制品、医疗器械，培育新增长点。

2．规范药品流通秩序。大力发展药品现代物流和连锁经营，促进药品流通企业跨地区、跨所有制的收购兼并和联合重组，减少流通环节，降低流通成本，着力提高农村药品配送能力。

3．加强药品安全监管。加强药品质量安全监管，全面实施药品生产管理规范和药品经营质量管理规范，实行药品全品种电子监管，对基本药物和高风险品种实施全品种覆盖抽验，定期发布药品质量公告。

（八）全面推进医疗卫生信息化建设。

1．加快推进基层医疗卫生机构信息化。整合医疗卫生信息资源，建立涵盖基本药物使用、居民健康档案、诊疗规范、绩效考核等功能的基层医疗卫生管理信息系统。到2015年，基层医疗卫生信息系统基本覆盖乡镇卫生院、社区卫生服务机构和有条件的村卫生室。

2．提高医院信息化水平。以医院管理和电子病历为核心，推进信息化建设。建立医务人员绩效考核信息系统和患者意见反馈信息平台，实现以服务数量、服务质量和患者满意度为主要内容的绩效考核评价。

3．加强医疗保险管理信息系统建设。统一基本医保管理信息数据项、信息分类编码标准和有关技术标准，扩大联网范围，实现业务处理计算机化，信息互联互通。

（九）进一步健全医药卫生监管机制

1．完善地方卫生政策法规体系。出台基本医疗卫生、基本医疗保险、基本药物、全科医生、公立医院管理、医疗纠纷处置等地方法规规章政策，进一步完善药品监管等方面的制度，为改革提供政策保障。

2．加强医疗卫生行业监管。完善机构、人员、技术、设备的准入和退出机制。建立科学的医疗机构分类评价体系。强化医疗卫生服务行为和质量监管。依法严厉打击非法行医，严肃查处药品招标采购、医保报销等关键环节和医疗服务过程中的违法违规行为。

3．构建多方参与监管机制。建立信息公开、社会多方参与的监管制度，强化医疗保障经办机构对医疗服务的监督制约作用，鼓励行业协会等社会组织和个人对医疗机构进行独立评价和监督，进一步规范医疗机构服务行为。

4．促进信息资源有效开发利用。充分发挥信息系统的技术支撑作用，加强对医疗卫生服务、医疗保险和医疗费用数据的统计分析，优化医疗和公共卫生服务流程，加强对诊疗行为的辅助和管理作用，提高医疗机构规范化服务水平和管理效率。

（十）着力构建健康和谐医患关系

1．加强医德医风建设。将医德医风建设作为医疗卫生行业精神文明建设重要内容，加强医务人员人文素养培养和职业素质教育。把医德医风评价纳入医务人员管理考核评价指标体系，建立医务人员个人诚信档案，接受社会监督。

2．完善医疗纠纷处理机制。建立健全医疗执业责任保险和医疗纠纷处理机制，推进医疗纠纷人民调解制度建设，落实医院投诉管理制度，保护患者和医务人员的合法权益，依法打击违法犯罪行为。

3．营造良好舆论氛围。合理引导群众预期和理性就医，避免刻意炒作医疗纠纷事件，在全社会形成尊医重卫、关爱患者的风气，构建健康和谐医患关系。

四、保障措施

（一）加强组织领导。各级政府要把深化改革作为一项全局性工作抓落实，进一步健全改革组织领导体系，形成政府主要领导负总责，分管领导具体抓，各有关部门分工协作、密切配合的工作机制，确保规划顺利实施。

（二）加大政府投入。各级政府在安排年度卫生投入预算时，要切实落实“政府卫生投入增长幅度高于经常性财政支出增长幅度，政府卫生投入占经常性财政支出的比重逐步提高”的要求。各级财政部门在向政府汇报预决算草案时要就卫生投入情况进行专门说明。基本医保政府补助标准和人均基本公共卫生服务经费标准要随着经济社会发展水平的提高相应提高。加强资金监督管理，提高资金使用效益，切实防止各种违法违规使用资金的行为。

（三）实行分类指导。医药卫生体制改革政策性强、涉及面广，要坚持实事求是的原则，因地制宜地制定具体实施方案，创造性地开展工作。鼓励各地大胆探索、先行先试，不断完善政策，积累改革经验。加强有针对性的指导，及时总结推广成功经验。

（四）加强宣传培训。坚持正确的舆论导向，进一步完善舆情分析、信息调查核实等制度，做好医药卫生体制改革政策的宣传解读，及时解答和回应社会各界关注的热点问题，大力宣传医药卫生体制改革典型经验和进展成效，营造改革的良好氛围。

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