中共徐州市委徐州市人民政府关于加快推进事业单位机构改革的意见

中共徐州市委徐州市人民政府关于加快推进事业单位机构改革的意见

中共徐州市委徐州市人民政府关于加快推进事业单位机构改革的意见

徐委发［2003］25号

为深入贯彻落实党的十六大精神，进一步改革事业单位管理体制，根据中央、省有关文件要

求，结合我市实际，现就加快推进我市事业单位机构改革工作提出如下意见。

一、事业单位机构改革的指导思想和基本原则

我市事业单位机构改革的指导思想是：以党的十六大精神和"三个代表"重要思想为指导，

遵循事业单位社会化的方向，按照有利于促进社会事业的发展，有利于增强事业单位活力的要

求，调整布局结构，优化资源配置，精干机构人员，减轻财政负担，把政事关系改革和产权制

度改革作为工作重点，积极促进可市场化非经营性资产转化为经营性资产，逐步建立起适应社

会主义市场经济体制和符合事业单位发展规律，充满生机与活力的管理体制、运行机制和自我

约束机制。

我市事业单位机构改革的基本原则是：

（一）政事分开的原则。合理划分党政机关与事业单位的职责，进一步明确事业单位的功能

定位。

（二）分类改革的原则。根据社会功能的不同对事业单位进行科学分类，不同类型的事业单

位确定不同的改革内容，制定不同的改革措施。

（三）精简效能的原则。大力精简事业单位机构和人员编制，减轻财政负担，提高事业单位

运作的社会效益和经济效益。

（四）配套改革的原则。将事业单位机构改革与事业单位人事管理、分配、社会保障、产权

等方面制度的改革相结合，进行综合配套改革。

（五）转企改制的原则。对可以转企的事业单位进行改制，使国有资产最大限度地从这类事

业单位中退出，鼓励并引导社会资本进入社会事业投资领域，打破所有制、行业和领域界限，

形成事业单位兴办主体多元化的格局。

二、事业单位机构改革的总体要求推进事业单位机构改革，必须统筹规划，在事业单位

管理体制、功能定位、布局结构、编制精简和社会化进程等方面加大改革力度，相互推动，稳

步推进。

（一）完善管理体制，改革管理方式

改革事业单位管理体制和运行机制，建立健全事业单位法人制度，实现体制、机制创新。政

府主管部门对事业单位的管理主要是政策指导，依法监督，管好领导班子，监管国有资产。事

业单位在符合党和国家方针政策及法律规定，保证完成工作任务的前提下，享有决策、人事、

财务等方面的自主权，真正成为独立法人。同时，通过干部人事、分配激励等制度的配套改革，

促使事业单位建立有效的内部约束机制和竞争机制。

（二）明确功能定位，理顺政事企关系

进一步明确事业单位的功能定位，准确界定事业单位的业务范围。在管理体制、工作性质、

经费来源、机构名称等方面，理顺事业单位与行政机关、社团组织、企业之间的关系。事业单

位主要开展社会公益性业务，为社会提供公共产品和服务，原则上不再承担行政管理或生产经

营性业务。事业单位现承担的行政管理职能原则上要收归行政机关;各种学会、协会、研究会、

基金会等社团组织，在人员编制、经费渠道等方面不再列入事业单位管理;社会中介类及生产经

营服务类事业单位要进行脱钩转制。通过改革，解决当前事业单位存在的职责混淆、功能交叉

的问题。

（三）调整布局结构，撤并压缩机构

按照区域覆盖和就近服务的原则，根据区域经济和社会公益事业发展的需要，对事业单位

总体布局进行调整和重组，实现社会资源的优化配置，促进国有资本向基础性、公益性社会事

业集中，向重点领域和新兴行业转移。在保证社会公益事业发展需要的前提下，通过撤销、合

并、转企等方式，大力精简事业单位总数。

（四）精简人员编制，减轻财政负担

根据社会事业发展需要和财政保障能力，科学、合理确定事业单位人员编制总体规模，变

“以钱养人"为"以钱办事”。按照建立公共财政的需要，提高财政经费使用效益。根据发展规模、

职责任务和工作需要，从紧、重新核定各事业单位人员编制。对于改革后保留的财政拨款事业

单位，其人员编制要在现有基础上精简10%以上。

（五）打破条块分割，推进社会化进程

打破事业单位部门所有、条块分割的旧格局，归并同类事业单位。推进事业单位社会化、市

场化进程，促进事业单位面向社会开展服务，不断增强事业单位的活力和自我发展能力。改变

国家统一兴办、政府直接投资举办事业的局面，鼓励和支持社会力量投资兴办社会事业，积极

引导社会资本通过控股、参股、收购、兼并等方式参与事业单位改革与发展，促进事业单位投

资主体和所有制形式的多样化。

三、事业单位分类改革的基本内容

根据事业单位的社会功能，对现有事业单位分为行政管理执行类、社会公益类、社会中介类

和生产经营服务类，按照各类事业单位业务性质、经费来源、市场化程度和发展方向的不同，

确定不同的改革内容，制定相应的改革措施。

（一）行政管理执行类事业单位指依据法律、法规授权或政府委托承担行政执行、执法

监督和经济社会管理职能的事业单位。对现有的行政管理执行类事业单位，要按照"清理、归并、

精简、规范"的原则进行改革。对应由行政机关行使的职能，原则上收归行政机关行使。条件不

成熟，一时不能转移的，可根据法律法规授权或行政执法主体委托暂由事业单位承担，同时对

其从事的生产经营服务性职能予以剥离；对职能相近或交叉的执法、稽查、监督管理队伍要予

以归并或综合设置。对于改革后保留的行政管理执行类事业单位，要参照党政机构改革"三定"

的要求，重新明确职能，核编定岗，裁减冗员，人员编制在现有基础上精简10-20%。行政管理

执行类事业单位只允许政府举办，从严控制，依法设立。其经费来源主要靠财政供给，开展执

法处罚或其它行政事业性收费的，要严格实行"收支两条线"管理，严禁收支挂钩、以罚代养。

（二）社会公益类事业单位

指承担国家交办或鼓励支持的社会公益性事业，面向社会提供公共产品和服务的事业单

位。对现有社会公益类事业单位，要按照统筹规划、优势互补、适应市场的要求，合理调整结构

布局，优化资源配置。对职能相同或相近而重复设置的，要打破部门、条块界限进行重组;对设

置过于零散、规模过小、服务对象单一的要进行合并;对任务不足、长期不出成果、社会效益差、

经费没有来源渠道、职能已转移消失以及长期未配备工作人员的"空壳"事业单位，要予以撤销。

鼓励事业单位加强横向联合，向规模化、集团化、产业化方向发展，提高整体效益。

改革、规范社会公益类事业单位的经费管理方式。对为满足社会公共需要，不允许或没有条

件取得经济收入的纯公益类事业单位，如义务教育、特殊教育、基础科学、社会科学研究、图

书馆、纪念馆、档案馆、博物馆、水文气象、环境监测、防汛抗旱、基础测绘、竞技体育、疾

病预防控制、保险基金管理等，在调整布局、严格核定人员编制的基础上，由财政保障其正常

经费供给。纯公益类事业单位不得向服务对象收费，一般由政府举办或公办民助。对既承担社

会公益职能，又可通过服务获取一定收入的准公益类事业单位，如非义务教育、非营利性医疗

卫生、艺术表演团体、体育和群艺场馆、水利工程维护等，这类事业单位可建立定额补贴和收

费相结合的非营利成本补偿机制，对其公益性职能部分核定财政定额或定项补助经费。同时，

在政府宏观管理下，将可市场化的职能和可经营的资产按市场化运作，努力拓宽有偿服务领域。

对社会化程度较高，有稳定收入来源，经费能够自理的，如广播电视、报刊杂志、新闻出版等，

应实行经费自收自支管理。准公益类事业单位的举办主体要逐步实现多元化。

（三）社会中介类事业单位

指利用专业知识和专门技能，在社会经济活动中提供中介服务，承担相应法律或其他责任

的事业单位。如专利（商标、房地产估价）事务所、资产资信评估、招投标、职业介绍、信息

咨询、计量和质量认证等中介机构。现有社会中介类事业单位，应全部与主管部门、挂靠单位

脱钩，不再隶属于行政机关，行政机关工作人员也不得在中介机构中兼职。同时，按照行业特

性进行改制，使其成为自主经营并独立承担经济、法律责任的社会中介机构，打破部门所有、

条块分割的格局。对暂不具备脱钩条件，且主要为弱质产业和弱势群体服务的少数中介服务机

构，要积极引入市场机制，经一定时期的过渡，逐步走社会化、市场化的发展路子。

（四）生产经营服务类事业单位

指面向市场，为社会提供产品或服务的事业单位。这类事业单位承担的不是国家指令性任

务，而是国家允许、提倡和鼓励发展的公益事业任务，其产品带有一定的公益性。如文物商店、

旅行社、宾馆、饭店、招待所、培训中心、后勤服务、物业管理、工程安装、文化体育设施、

基层农业社会化服务机构等。现有生产经营服务类事业单位，应全部改为企业并转制，成为自

主经营、自负盈亏、自我发展、自我约束的市场竞争主体。对承担部分服务管理职能的，可将

服务管理职能与生产经营业务剥离后，进行企业化运作。这类单位中有条件的可实行投资主体

多元化，鼓励社会力量兴办或各种形式的联合举办，也可以挂牌出售。生产经营服务类事业单

位改企转制后，原核定的事业编制全部予以收回。今后我市不再新设立生产经营服务类的事业

单位。

四、相关配套改革措施事业单位机构改革涉及面广、政策性强。因此，制定切实可行

的相关配套改革措施，是事业单位机构改革顺利实施的重要保证。（一）积极探索事业单位

产权制度改革鼓励有条件的事业单位和转为企业的单位进行产权制度改革，促进国有资产最

大限度的退出，加快可市场化非经营性资产的流动和重组，改变事业单位长期存在的单一所有

制结构，促使其尽快成为兴办和投资主体多元化、有较强市场竞争力的法人实体和竞争主体。

1.事业单位实行转企改制，必须进行资产评估。资产评估在清产核资的基础上由同级财政

(国资)部门批准立项，委托有评估资质的评估机构进行评估，并对评估结果进行审核、确认。

涉及土地使用权变动的，应由同级国土管理部门审核确认，其产权界定和资产处置坚持"谁投资，

谁拥有"的原则。对产权关系不明确或有争议的资产，由主管部门审查后，报同级财政(国资)

部门审核确定，国有事业单位的净资产应全部界定为国有资产。

2.在资产处置过程中，鼓励社会资本通过控股、参股、收购、兼并等方式积极参与，促使国

有资产最大限度的退出。退出的国有资产可以用竞标的方式转让给单位职工或其他社会主体。

3.对不同规模、不同类别的事业单位，采取相应的改制方式。规模较大，有良好发展前景和

市场潜力，能取得市场收入的生产经营服务类、社会中介类事业单位，以及有条件的社会公益

类事业单位，在实行企业化管理或转为企业后，可采取公司制等形式进行改制。通过吸收社会

法人和自然人投资或出让部分国有产权的形式，改组为多元投资主体的有限责任公司。规模一

般的生产经营服务类、社会中介类事业单位以及有条件的社会公益类事业单位，可采取股份合

作制等形式进行改制，技术、业务骨干可作为主要投资主体，以各自的出资额承担民事责任。规

模较小，长期亏损已经资不抵债的生产经营服务类、社会中介类事业单位，经批准可整体拍卖

或出售部分产权，以促进经济资源的优化配置。

4.国有资产出售收入统一由同级财政（国资）部门负责收缴，纳入国有资产收益专户。要实

行分系统列帐，首先用于系统内事业单位改革中转换职工身份等费用的余缺调剂。对经资产核

销、提留后出现负资产较小的单位，改制时由主管部门向同级政府申请理顺劳动关系等费用的

缺口调剂或由改制后的企业在税前利润中冲抵。

（二）认真做好事业单位职工身份和劳动关系改革

在事业单位机构改革中，要进一步转变观念，打破干部、职工的身份界限，以岗位管理代替

身份管理，建立和完善以岗位管理为基础的用人机制，制定处置身份关系和劳动关系的实施办

法。对事业单位改企转制的，其现有职工身份相应转换为企业职工身份，并给予一定的经济补

偿金。对这部分职工的身份转换，应依据有关法律、法规，在保证社会稳定的前提下，按照平

等自愿、协商一致的原则进行。要通过提前退休、协议保留养老及基本医疗保险关系、自谋职

业和解聘等途径实施分流。事业单位改制后聘用上岗的职工，应重新签订劳动合同。改制后单

位首次聘用原单位的职工必须在80%以上。完善事业单位社会保障制度。在事业单位全面推行

养老、失业保险，加快实施医疗保险制度改革，切实解决事业单位人员流动、转岗的后顾之忧。

重点做好事业单位改企转制人员的社会保障工作，原单位按企业标准一次性缴纳基本养老、医

疗保险费用的职工，还可以由个人按事业单位的缴纳基数、缴费比例补足差额后，按事业单位

办法计发养老金并享受事业单位医疗保险待遇。

（三）继续深化事业单位内部用人和分配制度改革

着重抓好"进、管、出"三个关键环节。今后，全市事业单位补充工作人员，必须坚持面向社

会公开招聘。同时，实行全员聘用合同制和新进人员人事代理制。在事业单位领导、中层人员

选拔任用中引入竞争机制，实行聘任、委任、竞争上岗等多种形式，推进用人制度改革。探索

建立生产要素按贡献参与分配的新机制，重点推动改革后的事业单位实行档案工资与实际收入

相分离，建立以岗位工资为主的基本工资制度，将劳动、技术、管理等生产要素按贡献参与收

入分配。

五、事业单位机构改革的具体工作要求

事业单位机构改革是事业单位改革的重要组成部分，必须在市委、市政府的统一领导下进行。

（一）统一思想认识，加大宣传力度。各级党委、政府要充分认识加快推进事业单位机构改

革对建立社会主义市场经济体制、推动企业改革和党政机关机构改革的重要意义。要通过广泛

的宣传发动，提高社会各界对加快事业单位机构改革的认识，努力形成改革的良好氛围。要把

单位的发展、职工的利益和加快事业单位机构改革紧密结合起来，鼓励职工自觉参与和投身于

改革。有关事业单位机构改革方案的制定要充分听取和尊重职工的意见。要密切注意事业单位

机构改革过程中出现的各种矛盾和问题，做细、做好思想政治工作，保持社会的稳定。

（二）认真搞好试点，积极稳妥推进。事业单位门类繁多，功能各异，情况复杂，尤其是事

业单位产权制度的改革，实际上是深化国有企业改革的延续。因此，事业单位机构改革必须坚

持积极稳妥的方针，正确处理好改革、发展、稳定的关系，确保平稳过渡。按照先易后难的原

则，在充分调研的基础上，选择条件较为成熟的事业单位先行试点。在此基础上再逐步推开，

计划在2005年年底前基本完成全市事业单位机构改革工作。

（三）制定配套政策，加强协调配合。各级人事、编制、劳动保障、财政(国资)、审计、体改、土地等部门，要从既加快推进事业单位机构改革，又有利于维护社会稳定和职工切身利益的角度出发，认真研究制定有关事业单位机构改革的配套政策文件。各有关部门要加强协调，积极配合。对事业单位机构改革进程中出现的新情况、新问题，要及时进行研究，完善政策措施，保证改革顺利平稳进行。

（四）加强组织领导，严肃组织纪律。为保证事业单位机构改革的顺利进行，要成立全市事业单位机构改革指导协调机构，负责指导、协调全市事业单位机构改革工作。各主管部门要发挥职能作用，精心组织，周密安排，具体负责本系统事业单位机构改革工作；各事业单位的法定代表人具体负责本单位的机构改革工作。在事业单位机构改革过程中，要严格遵守组织纪律和财经纪律，防止突击调动、突击花钱，严禁隐瞒、侵占单位国有资产，违反规定的要严肃批评，坚决纠正，直至追究有关人员和单位领导的责任。

二OO三年五月三十日

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