镇江市人民政府转发市政协《关于加强农村义务教育的建议》的通知

镇江市人民政府转发市政协《关于加强农村义务教育的建议》的通知

转发市政协《关于加强农村义务教育的建议》的通知

镇政发〔2005〕98号

各辖市、区人民政府，镇江新区管委会，市各有关部门：

现将市政协五届三十三次主席会议通过的《关于加强农村义务教育的建议》转发给你们，请根据各地实际，认真贯彻落实。

二○○五年十二月二十日

关于加强农村义务教育的建议

（2005年9月22日市政协5届33次主席会议通过）

农村义务教育在农村经济社会发展中具有基础性、先导性和全局性的重要作用，发展农村教育也是从根本上解决“三农”问题的关键环节。8月中下旬，市政协组织部分政协委员赴句容市、丹徒区、京口区和润州区进行“加强农村义务教育”专题调研。调研组实地视察了9所农村中小学，分别召开了农村义务教育学校校长和教师、分管乡镇长及学生家长座谈会，还专程赴省教育厅了解全省教育尤其是农村义务教育改革和发展的情况。9月22日，主席会议进行了专题协商讨论。

一、基本情况

镇江城乡现有小学(含教学点）332所、学生171227人，其中农村中心小学76所、学生80414人，村小（含教学点，以下同）209所、学生32957人，农村小学占全市小学校数的85.84%，学生占全市小学生数的66.21%。全市城乡现有初中110所、学生116918人，其中农村初中76所（含4所分校）、学生76351人，农村初中占全市初中校数的69.09%，学生占全市初中生数的65.30%。在义务教育阶段，农村学生占大多数。

“九五”以来，我市农村义务教育取得了长足的发展。各地结合当地农村经济和基础教育水平，积极制订或修订中小学规划，把农村中小学布局调整、危房改造、教育现代化工程的实施结合起来，整合教育资源配置，促进农村义务教育的改革和发展。2002年，全市提前一年完成了省下达的农村中小学危房改造任务。2003年底，全面完成了农村中小学布局调整“五年规划，三年完成”的任务。2004年底，我市有61个乡镇基本达到了省实施教育现代化工程的评估要求，占总乡镇数的91.04%。目前，全市农村小学适龄儿童入学率100%，巩固率100%，毕业率100%；全市农村初中适龄儿童少年入学率100%，巩固率99.89%，毕业率100%，升学率93.84%。

二、存在的主要问题

1．经费投入不足，学校负债沉重

（1）依法办学主体意识不强，公共财政体系承担的事权与财权不统一，依法投入不到位。我国农村义务教育是“以县为主”的投入体制，县级政府需要承担农村义务教育的责任，但义务教育财政分担主体财力严重不足。我市部分县级政府财政是吃饭财政，县、乡两级政府以其薄弱的财力支撑着人数众多的农村义务教育任务，实际上形成了一种用倒三角形的教育资金支撑正三角形教育任务的格局。这种财政收入能力与支出能力不对称的问题，是当前农村义务教育经费短缺的一个体制性原因。我们在调研中了解到，目前我市各地政府虽然都解决了农村教师工资统一发放问题，但由于县级财力不足，一些县级经费来源仍依靠乡镇财政。如句容市行香镇2004年教师工资支出为480万元，而镇财政一般性财政收入仅为750万元，教师工资支出占了镇财政的64%。我国《教育法》和《义务教育法》明确规定“两个比例”、“三个增长”，目前我市对农村教育的投入都未达到法律规定的要求。

（2）公用经费不足，办学条件滞后。各学校普遍反映学校公用经费不足。我省实行“一费制”后，收费标准进一步降低，农村中小学公用经费大大减少。以润州区一所完小为例，学期杂费总收入只有48875元，其中公用支出就达75639元，教师奖金等还未考虑，一年上网费1.2万也无着落，学校往往处于入不敷出、捉襟见肘的境地。目前，代办费依然实行多退少不补的政策，农村完小又不能像城镇学校那样收借读费，这些政策没有考虑到农村学校的实际情况。现在各辖市区虽有少量的生均公用经费下拨到学校作为补充（小学每生每年为40元，初中每生每年为60元），但不能从根本上解决教育经费短缺的矛盾。

因经费短缺，许多农村学校教学设施得不到及时更新，特别是在当前新课程改革的新形势下，无资金添加图书和相应的教育教学设备。不少农村中小学虽有电脑室，但电脑陈旧，好比是“拖拉机上高速公路”，根本无法使用。农村中小学办学条件的滞后，严重制约了农村义务教育事业的发展。

（3）学校建设债务无力偿还。我市“九五”、“十五”期间，全面实施教育现代化工程，农村学校多数是“用明天的钱办今天的事”，举债建设。据统计，当前全市农村义务教育欠工程款达2.98亿元，总债务达5.6亿。现在各乡镇中小学校教育基建债务已进入偿还高峰期，但学校和乡镇无力偿还，县级财政保教师工资已到极限。目前债务已成为学校发展的沉重负担，给正常的教育管理和教学秩序带来很大压力。2005年各校又开展了“六有工程”和“校校通工程”，以句容行香镇为例，全镇为两个工程已投入140万元，下半年还需经费114万元。旧债未还又添新债，农村义务教育几乎成了雨天背稻草越背越重。

2．师资力量薄弱，结构不合理

当前，农村师资力量薄弱已经成为制约农村义务教育发展的一个突出矛盾。

（1）结构不合理。一是年龄结构上，部分学校中老年教师比重大。如句容市行香镇学校中老年教师占50%以上，有些教师教育思想陈旧，观念更新转化慢，难以承担新课程改革的教学任务。二是功能结构上，英语、音乐、美术、体育等学科专任教师不足。丹徒西麓中心小学4名英语教师，只有1位是专业的，其余3人是经过短期培训后任教英语的，这种情况在农村学校相当普遍。一师多头多级上课的现象也很普遍。作为教师不可能“科科有特长，门门是行家”，但也只好做到“不求科科上好，只求门门上齐”，教学蜻蜓点水，难以求精。如一所农村小学由于专职音乐教师缺乏，只好让不认识五线谱、不会弹钢琴的老师代上音乐课，影响了农村学生综合素质的提高。

（2）福利待遇低，教师队伍不稳定。现在高校教师待遇较好，已被某些媒体划入高收入人群，而农村中小学教师则福利待遇很低。农村中小学教师每月奖金只有几十元，甚至有的学校都没有奖金；班主任津贴一般每月只有8元―14元，有的地方还让学校自筹，筹不了就没有。多数地方住房公积金未落实。工作条件也较差，不少教师住在城区，但在农村学校上班，如韦岗小学的教师早出晚归，每月还要自掏路费40多元。由于农村中小学教师待遇低，导致不少骨干教师、中青年教师向城区、城镇流动，甚至向外地流动。仅润州区蒋乔中心小学2001年―2004年就有12位教师调出。这些教师基本上是骨干教师或教坛新秀，他们的调离，既影响了学校教学计划的实施，也影响了教育教学质量。校长们普遍反映农村学校成了城镇学校优秀教师的无偿培训基地，骨干教师流失对农村教师队伍造成很大的“离心”作用，直接影响了农村的义务教育。

（3）编制矛盾突出。现有编制仅是一个数量上的指标，没有兼顾教师队伍的年龄结构、专业结构、学科结构等方面，在实际中，一般性标准和学校具体情况的矛盾较突出。农村义务教育阶段学校与城市同类型学校教职工编制标准又不一样，如农村小学师生比为1：24，城市小学的师生比为1：21。实际上农村学校分散，师生比定得比城市紧，本身就不合理。一方面因历史的原因，农村小学教师严重超编，另一方面胜任现代教育的教师不足，如京口区孟家湾小学由于教师偏紧，加上生病、退休的教师有6人，任课教师“断档”，影响正常的教学秩序，开学前校长无法及时安排新学期课表。

（4）接受培训机会少。由于农村中小学师资力量不足，在校教师课务较重，健康透支，整天忙于备课、写教案、上课、批改、辅导，没有机会参加培训、提高。加上学校培训经费不落实，教师参加继续教育很难保证，致使部分教师知识结构以及教育思想、教育理念等方面观念陈旧，难以适应全面推进素质教育和实施新课程的要求。

3．学生素质发展不全面，教育教学质量不高

学校担负着实施素质教育的重任，由于受到环境、经济、人口、交通、师资、设施等条件的限制，农村中小学实施素质教育方面存在着许多问题。一是硬件设施投入不足。教学设施是实施素质教育的重要条件，但农村中小学的硬件设施不足，不少学校缺乏配套的实验器材，无专用的实验教室；虽有图书室，但图书量少质低，借阅率不高；音、体、美、劳器材也相当缺乏，难以满足正常的教育教学活动的需要。二是课堂教学素质化薄弱。课程是实现教育教学目标的重要途径和手段，是为提高学生素质服务的。由于农村教师编制偏紧，兼职教师多有存在，教师中还存在着重“主科”轻“副科”、重“大科”轻“小科”的现象，难以实现学科的均衡发展。有些农村教师课堂教学方法陈旧，不能摆脱传统的教学观念和教学模式，影响了学生整体素质的提高。

4．学生安全存在隐患，状况令人担忧

一是学生交通安全有隐患。随着农村学校布局调整的逐步到位，农村中心小学的施教范围越来越广，大量学生上学需要车辆接送。丹徒区就有13000名学生要接送。句容市白兔镇中心校有一半以上的学生需要车辆接送，最远接送距离为7.5公里。车少人多，有的学生早晨5：30就要到站台等车。由于路况差（有的地方路面宽只有3.5米）、车况差（有的车辆是报废的中巴和马自达）、载客多，加之少数驾驶人员素质不高，农村中小学生交通安全存在较大隐患。另外，由于农村学校教职工人手较紧，存在对学生住宿管理不严的现象，学生住宿安全问题也应引起各有关部门的高度重视。分管乡镇长和校长们都说：“我们像坐在火药桶上，整天提心吊胆，生怕学生出事”。

??着农村剩余劳动力的大规模转移，学生家长外出打工的人数越来越多。仅句容茅山中学就有30%的学生父母都在外地打工。这部分学生正处于人格形成的关键期，但疏于家庭的管理与教育，加上农村“黑网吧”、游戏机室的迅猛发展，往往抵制不住社会不良现象的影响，他们在心理、情绪等方面极易出现失范越轨行为。农村留守子女的教育是当前亟待解决的新问题。

三、几点建议

1．树立依法办学主体意识，认真抓好义务教育的均衡发展

各级政府应该从实践“三个代表”重要思想和构建和谐社会的高度，充分认识农村义务教育在全面建设小康社会中的基础性、先导性、全局性的作用，切实把农村义务教育作为提高广大农民素质、建设社会主义新农村的一项根本举措，把农村义务教育的改革与发展纳入整个社会改革与发展之中，列入各级政府的重要议事日程，扎扎实实抓好落实。要认真落实《国务院关于基础教育改革与发展的决定》中“将基础教育工作的情况作为考核地方各级人民政府领导同志的重要内容”的有关规定，建立各级党政主要领导基础教育目标责任督导考核机制。要对落实“以县为主”农村义务教育管理体制、财政投入、教育经费使用等情况进行逐项考核，特别对截留、平调、克扣和挪用教育经费的领导，实行一票否决制，考核只能定为不合格，并将考核结果向社会公示，作为考核领导干部政绩的重要内容和责任追究的重要依据。同时要建立健全政府统筹，有关部门各负其责、分工协作、齐抓共管的工作机制。

2005年，教育部出台了《关于进一步推进义务教育均衡发展的若干意见》。推进义务教育均衡发展是建立和谐社会、维护教育公平的必然要求。教育的均衡发展是经济社会区域共同发展的客观需要，没有教育的均衡发展，区域共同发展也是不完整的，是不可能持久的。根据义务教育的宗旨和教育公平的原则，必须把推进义务教育均衡发展列入政府的职责，列入政府主要负责人考核的内容，通过建立完善政府问责制度，加大对义务教育均衡发展的实施力度。要在教育经费分配、校长和师资安排、校舍和设备等硬件建设、生源安排等方面，体现和落实均衡化的具体政策，要在政策和制度上保证义务教育的均衡发展，不断缩小义务教育的城乡差距、区域差距和校际差距，实现义务教育公平、公正和相对均衡发展，让农村的学生享受良好的教育机会。

积极推进基础教育均衡发展，重视和大力发展幼儿教育。要完善国民教育体系，构建0―6岁托幼一体化的学前教育体系，实现幼儿教育与其他教育的均衡发展。各辖市、区要按照教育部《幼儿园工作规程》的有关规定，切实抓好幼儿教育的规划、布局、建设和管理，按国家编制标准配备公办、民办幼儿园教师，严格按要求落实待遇，不得以“改制”为名减少财政性投入。县级政府要办好示范性幼儿园，镇（街道）办好中心幼儿园，保证其公办性质和示范性，不断提高农村学前三年教育的普及率。要逐步形成以公办园为骨干，社会力量办园为主体，以社区为依托，公办与民办相结合的办园格局。

2．建立、完善农村义务教育保障机制

九年制义务教育是当前农村教育的主体，是重中之重。加大义务教育投入的力度，是发展农村教育事业最基本和最重要的一环。

（1）真正落实“以县为主”的农村义务教育管理体制。建立各级政府对义务教育经费合理分担的投入机制，做到事权与财权的统一。农村义务教育是农村最重要的公共基础事业之一，提供这一公共基础事业应当是国家义不容辞的责任。在“十一五”期间，要继续强化政府对义务教育经费投入的法律责任，改变现行义务教育公共投资分担主体重心过低现象，形成稳定和持续增长的教育投入机制。

（2）落实已出台的筹措教育经费的各项法规和有关政策，切实保障农村义务教育投入。要用足用好中央、省和市已出台的各项基础教育投入政策，确保教育经费“三增长一优先”。一是要健全财政预算机制。要将农村义务教育经费全额纳入预算，确保财政性教育投入每年都有所提高。同时要贯彻落实镇发〔2005〕43号文件的有关规定：“新增教育、卫生、文化、计划生育等事业经费主要用于农村，确保用于县以下的比例不低于70%”，切实将财政新增教育经费主要用于发展农村义务教育。二是完善生均公用经费保障机制。要切实按照农村义务教育“以县为主”的管理要求，将财政预算内安排的生均公用经费按每年小学不低于260元、初中不低于300元的标准，全额纳入县本级财政预算，并在年初下拨。农村中小学公用经费不足部分由县、乡两级政府在财政预算中予以安排，不得留缺口让学校自筹。设立中小学公用经费管理专户，实行封闭运行,确保专款专用。教职工的工资要实现标准统一，逐步缩小城乡差距，解决好城乡教师“同工不同酬”、“同地不同标”的问题。三是要用足政策，对教育规费要征足、管好、用好，不得占用、挪用各种可用的教育资金，已挪作他用的应限期归还到位。加强对教育经费的监管力度，各级政府每年要对教育规费的征收和使用情况进行专项督查。四是取消代办费征收中的“多退少不补”规定，将其改为“多退少补”。

（3）建立健全扶困助学制度，保障农村适龄少年儿童接受义务教育的权利。各级政府要在已有助学办法的基础上，加大对农村贫困生助学力度，特别关注残疾儿童、失学儿童以及流动人口中家庭经济困难学生。要建立“资助困难学生”基金，建立和健全扶持农村家庭经济困难学生接受义务教育的助学制度。

（4）大力发展慈善事业，积极推进社会力量捐资助学，多渠道化解学校债务。大力发展慈善事业，在全社会兴起助教为荣、助学为乐的良好风尚。捐资助学是《教育法》明确规定并积极提倡和鼓励的，也应是慈善事业的一部分。要广泛动员和鼓励机关、团体、企事业单位和公民个人捐资助学、出资办学。各级政府和税务部门要进一步落实对捐资助学单位和个人的税收优惠政策，对纳税人通过非营利的社会团体和国家机关向学校提供的捐赠，在应纳税额中全额扣除。对捐资助学贡献突出的单位和个人要给予表彰和奖励。

要建立健全由各级政府承担、多渠道化解农村义务教育债务的偿还机制。明确偿债主体，实行债务主体转移和剥离。制定分期偿还债务计划，并纳入政府消赤减债整体规划中。在资金筹措上可采取几个一点的办法：政府承担一点、教育闲置资产置换一点，学校承担一点（给政策），社会支持一点。每年安排一定资金，用于化解学校建设债务。各辖市、区要建立偿债准备金制度，每年从偿债准备金中安排部分资金清偿义务教育债务。

（5）努力在“十一五”期间实行名副其实的义务教育。为了更好地做到财权和事权统一，建议要通过各种渠道积极向上呼吁，重构义务教育财政投入的分担模式，明确中央、省、市政府的投入责任，加大中央、省、市级财政对农村义务教育投入的比例，以保证农村义务教育经费有稳定来源，尽快形成县级以上各级政府主要承担义务教育投入责任，县级政府主要承担义务教育管理责任的格局。在“十一五”期间，我市农村义务教育要实行免费教育，让广大农村儿童享有义务教育的权利。

3．坚持人才强教，加快建设高素质的农村教师队伍

（1）实行教职工编制的动态管理。贯彻执行国家和省关于中小学机构编制管理的有关规定，结合辖市、区实际，综合考虑事业规模、教育发展水平、学校生源变化和学龄人口周期性等因素，以保证中小学教育教学工作能正常运转为基本要求，合理确定我市教职工人数，切实解决农村教师队伍结构性矛盾。对教职工编制实行动态管理，适当进行调整，严禁超编进人、超限额设置机构、超职数配备干部和超比例配备非教学人员，任何单位和部门不得以任何理由占用中小学教职工编制。

（2）保障教师权益，提高教师福利待遇。根据《教师法》和有关规定，凡是教师应该享受到的权益和待遇，必须认真落实到位。保证教师的平均工资水平不低于或者高于国家公务员的平均工资水平，并逐步提高。要争取较大幅度提高教师奖金和班主任津贴，按时足额发放教师住房公积金，定期对教师进行体检。根据《国务院关于进一步加强农村教育工作的决定》中“对农村地区、边远地区、贫困地区中小学教师给予一定的津贴、补贴”的规定，建议我市根据实际情况，出台农村教师补贴细则，建立农村教师津贴制度，不断缩小教师收入的地域差别和城乡差别，通过获得相对高的报酬来引导优秀教师或优秀师院毕业生到农村中小学任教。

（3）加大校长和教师的培训力度，提高师资队伍实施素质教育的能力和水平。改革农村中小学校长选拔任用制度，积极推行校长聘任制。校长是学校的灵魂，是学校的核心，因此要坚持农村学校校长任职资格培训和定期提高培训制度，促进农村校长队伍素质的总体提升。针对农村教育的现状，构建以“校本培训”为基础，以各级教师培训机构为主阵地，远程教育和网络教育为辅助的培训体系。重点开展以新课程培训为主的新一轮农村教师全员培训和继续教育。每年要安排一定数量农村教师脱产进修，实行农村教师终身教育制度。加大小学英语教师和信息技术教师的培训力度。财政预算内按照教职工工资总额的2.5%安排教师继续教育专项经费。

（4）建立区域内城乡“校对校”教师定期交流制度，促进城乡学校对口交流。建立城镇教师“支教带教”和农村教师“跟岗学习”制度。规定城市（镇）学校每年必须接受一定数量的农村教师进修培训，城镇高级教师、骨干教师、教坛新秀必须到农村中小学任教一定年限，并将其作为教师晋升职称的条件之一。规范农村教师聘任合同管理，对流向城镇、民办、私立学校的教师，流入学校应向流出学校缴纳一定的培养费，保障农村中小学的利益。

4．抓好教育布局调整，加强学生安全管理

“十一五”期间，要根据行政管理体制改革的需要，人口出生率不断下降以及城乡房地产发展的新情况，建议按照“适度超前、整体规划、分步实施、城乡联动”的思路，抓好教育布局调整，进一步促进教育资源合理配置，提高办学效益和教学质量，促使教育均衡可持续发展。

当前我市城郊房地产开??大一部分还没落实到位。建议借鉴外地经验，建立会签制度，使教育部门参与到房地产开发的规划中，保证同步或适度超前配套中小学（幼儿园），以防止出现新的不合理布局结构。

高度重视学生安全工作，强化“安全第一”的意识。农村学生交通安全涉及方方面面，需要辖市、区政府加强领导，协调学生乘车安全管理，要尽早出台《关于切实加强学生接送车管理的意见》，进一步明确相关部门及各级各类学校的职责，建立学生安全长效管理机制。认真解决路况差、车况差和车辆超载等问题，切实保障农村中小学生的交通安全。有关部门要做好学生接送车辆的调查登记注册工作，对接送学生的车辆实行“统一编号，统一标记，统一标色”，依法取缔和打击报废车辆接送学生和超载接送等现象。加强对学生接送车驾驶员的资格管理和对接送车的检测。要积极完善学校周边道路交通设施，配置学校附近必需的交通警示标志和交通信号灯。通过加强整改管理措施，认真打造“放心接送车”。农村中小学要建立健全学校安全工作规章制度，认真做好学校食堂的饮食卫生，进一步加强对学生住宿安全的管理和监督。

要发挥关工委、退教协和学校团委、学生会等组织的作用，办好家长学校，让农村留守学生感到社会的温暖和学校的关爱。搞好学校周边环境的治理，要充分利用社区资源，开展丰富多彩、文明健康的教育活动，营造有利于青少年学生健康成长的社会环境。

5．深化农村义务教育教学改革，积极推进素质教育

农村中小学全面推进素质教育，必须切实加强青少年思想建设，把德育放在素质教育的首位，贯穿于教育教学的各个环节。要大力开展理想信念教育，加强民族精神教育。在深化课程、教材、教学与考试改革的同时，进行相应的教学管理改革，彻底扭转长期以来形成的应试教育教学管理体制，逐步建立符合素质教育要求的教学管理体制。切实加大农村中小学课程和教学改革力度，使农村中小学教育内容与农村实际紧密联系，突出农村特色，积极引导广大农村中小学生沿着全面发展又学有所长的正确方向健康成长。

6．发挥舆论宣传作用，营造全社会关心支持农村义务教育的环境

发挥新闻媒体的舆论导向作用，要为教育正名。要大力宣传农村义务教育改革与发展的先进经验，大力宣传关心农村义务教育、为农村义务教育办实事的领导干部，大力宣传捐资助学、支持农村义务教育的先进单位和个人，大力宣传辛勤耕耘在农村义务教育工作第一线的广大教师，宣传他们克服困难、爱岗敬业、艰苦奋斗、无私奉献的精神。各级政府要定期对做出突出贡献的优秀农村教师和教育工作者予以表彰奖励，努力在全市形成助学为荣、尊师重教、关心支持农村义务教育的良好氛围。

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