筑府发〔2007〕54号

贵阳市人民政府关于全面推进集体林权制度改革工作的意见

各区、市、县人民政府，市政府有关工作部门：

为认真贯彻落实《省人民政府关于开展深化集体林权制度改革工作的意见》及贵州省集体林权制度改革试点工作会议精神，进一步完善林业产权制度，从根本上调动群众造林护林、发展林业生产的积极性，搞活林区经济，增加群众收入，促进林业可持续发展。现就全面推进我市集体林权制度改革提出如下意见：

一、充分认识集体林权制度改革的重要意义

开展集体林权制度改革，是深化农村改革的重要组成部分，对于促进森林资源有序流转，将潜在的资源优势转变为经济优势，增加林农收入，促进农村经济多元化，实现林业可持续发展具有重要作用；对于解决林业产权制度中存在的归属不清、权责不明、利益分配不合理、经营机制不灵活、产权流转不规范等制约林业发展和林农增收的问题具有重要作用；对于增强林业发展活力，加快实现林业跨越式发展，推进社会主义新农村建设，具有重大的现实意义和深远的历史意义。全市各级政府、各工作部门要站在战略和全局的高度，充分认识集体林权制度改革的重要性和紧迫性，增强责任感和紧迫感，切实做好集体林权制度改革工作。

二、集体林权制度改革的指导思想、基本原则和总体思路

指导思想：以邓小平理论和“三个代表”重要思想为指导，全面贯彻科学发展观，把握确保农民得实惠，确保生态受保护的基本准则，围绕“环境立市”战略和全面建设小康社会目标，坚持生态优先、以人为本，以保护森林资源和增加农民收入为出发点，以依法治林为保障，明晰集体山林权属，规范森林资源流转，促进林业生产要素的合理流动和森林资源的优化配置，充分调动广大群众和其他林业经营者造林育林护林的积极性，建立起投资者、经营者、管理者之间多元化的责、权、利相统一的林业经营管理新机制和适应社会主义市场经济体制要求的现代林业产权制度，促进全市经济、社会全面、协调、可持续发展。

基本原则：一是坚持生态优先的原则。在保护好森林资源的前提下，积极发展林业产业，提高森林的经济效益、生态效益、社会效益。二是坚持依法治林的原则。依法依规进一步明晰林地使用权和林木所有权，规范森林资源流转，严厉查处破坏森林资源的行为，确保森林资源安全。三是坚持利益兼顾的原则。正确处理集体和个人利益分配关系，放活经营权，落实处置权，确保收益权，保障所有者、经营者、管理者的合法权益。四是坚持以人为本的原则。充分尊重群众的意愿，因地制宜选择适宜的改革形式和方法，切实做到集体林权制度改革全过程公开、公平、公正，保证群众的知情权、参与权、决策权和监督权。五是坚持政策稳定连续的原则。对林业“三定”以来已依法明确的林地使用权、林木所有权和经营权，群众满意的，应当予以维护，不得重新分配或借机无偿平调。六是坚持实行林业分类经营管理的原则。对公益林和商品林采取不同的管理方式和经营采伐政策，既保证经营者获得收益又确保林业的可持续发展。七是坚持有序推进的原则。采取先试点后推进，先易后难的方式，稳步推进，防止盲目求快，因追求进度而影响质量。

总体思路：在尊重历史，保持改革连续性的前提下，全面实施“确权、明责、得利”的改革思路。“确权”。主要是通过明晰林地、林木的所有权，进一步确定经营主体，明确林地或林木的所有者、经营者，明确林地或林木的股权分配，真正落实林农的经营权、处置权、收益权，实现还山还林还利于民。“明责”。主要是指山林权属明晰，经营主体到位，管护责任落实到经营主体，并与其经济利益直接挂钩，进一步调动林农在森林资源培育和保护上的积极性，实现合理、科学、规范的林业生产经营。“得利”。主要是指林农不仅可以通过经营山林得利，还可以通过山林流转得利，在林地所有权性质、林地用途不变的前提下，按照“依法、自愿、有偿、规范”的原则，林农通过林木所有权、林地使用权流转获利，真正找到解决林农增收致富的途径，实现靠山吃山、吃山养山、发展林业奔小康。

三、集体林权制度改革的总体目标和范围

总体目标：从2006年12月起到2009年，通过3年时间，完成全市集体林权制度改革任务，建立起“产权归属清晰、经营主体到位、责权划分明确、利益保障严格、流转规范有序”的集体林业产权制度。实现“山有其主、主有其权、权有其责、责有其利”。具体分两步实施：第一步，2006年12月至2007年11月，开展集体林权制度改革试点工作。白云区作为试点县开展并完成集体林权制度改革试点工作，探索方法，积累经验。与此同时，其余各区、市、县要提前开展集体林权制度改革的准备工作，立即成立以党政“一把手”为组长的领导小组，并选择有条件的乡（镇）或村为单位进行小范围试点，为林改工作全面铺开打牢基础。第二步，2007年12月至2009年11月，全面推开全市集体林权制度改革工作。在认真总结试点县工作成效、经验的基础上，在全市全面开展并完成集体林权制度改革。

改革范围：改革范围主要是尚未落实经营主体的集体商品林及其林地和县级以上人民政府规划为商品林区的集体所有的宜林荒山荒地。对抵押权未解除、权属有争议的林地、林木，在有关问题未得到有效解决前，暂不纳入改革范围。但要以改革为契机，加大对权属争议的调解，解决争议问题。国有林、公益林不属于改革范围，对县级以上人民政府区划界定的公益林，要落实经营管护责任制。

四、全面推进林权制度改革的内容

（一）明晰产权

林业产权的范围是森林、林木的所有权或使用权和林地的使用权，不包括林地的所有权。明晰集体林的产权，落实林权主要采取以下形式。

1．对集体统一经营的商品林或县级以上人民政府规划为商品林区的宜林荒山荒地，根据群众意愿，采取多种形式的经营方式。

（1）产权到户，家庭经营或联户经营。可按人均山林面积计算，以户为单位承包经营，或者自愿组合联户经营。

（2）“分股不分山，分利不分林”。对集体统一经营且群众满意的山林，依照《中华人民共和国农村土地承包法》的规定经本集体经济组织的村民会议三分之二以上成员或村民代表大会三分之二以上村民代表同意，可以实行集体统一经营。但要将现有林地、林木折股均等分配给集体内部成员，明确经营主体，财务单独核算，收益的70%以上按股分配。

（3）其他承包经营。对不宜采取家庭承包方式的宜林荒山荒地，通过招标、拍卖等方式，本着先内后外的原则，依法承包给本集体内部成员或其他社会经营主体，也可以将宜林荒山荒地承包经营权折股分配给本集体内部成员，再实行承包经营或股份合作经营。不管以那种方式承包经营，都必须签订法定林地承包合同。

2．稳定自留山政策。已划定的自留山由农户长期无偿使用，不得强行收回。自留山上的林木除划定时另有约定的外，一律归农户所有，不得随意收回、调整。

3．完善责任山政策。分包到户的责任山，要保持承包关系稳定。上一轮承包到期后，原承包合同基本合理且执行较好的，可直接续包；对合同不合法的，要依法纠正，重新签订承包合同；面积、四至不清楚的，在进一步明晰产权的基础上，完善承包合同；农户不愿意继续承包的，在对原合同约定的权责和义务清理后，可交回集体经济组织另行处理。

自留山、责任山已“两山并一山”的，应予稳定；自留山、责任山被集体以行政手段收归统一经营，大部分群众强烈要求归还的，应当归还农户经营。

4．稳妥处理已经流转的集体山林和个人承包管理的山林。对已经流转的，凡程序合法手续完备的，要维护其山林权属；群众意见较大的，要本着尊重历史、依法办事的原则，妥善处理。集体山林流转收益70%以上应平均分配给本集体经济组织内部成员。

无论采取何种形式，都要依照《中华人民共和国农村土地承包法》召开村民会议或村民代表会议，经本集体经济组织的村民会议三分之二以上成员或村民代表大会三分之二以上村民代表同意，并依法完善或补签林地承包（流转）合同，发（换）全国统一式样的林权证。

（二）放活经营

各区、市、县对商品林、公益林区划要进行严格的界定，并落实到山头地块，绘图造册。对人工商品林的管理，要依法放开搞活，鼓励开展综合利用。划为公益林的，要与农户签订管护合同，实施严格的保护措施，在保证生态功能的前提下，允许合理开发公益林林地资源，发展林地经济。公益林经过批准，在合理选择采伐方式和控制采伐强度的前提下，可按有关规定和技术规程开展抚育间伐、更新采伐、低效林改造。对公益林区的森林防火、病虫害防治和优良种苗开发推广等公益性建设，各级政府都要安排专项经费给予大力扶持。

（三）规范收费

根据《贵州省人民政府关于开展深化集体林权制度改革工作的意见》（黔府发〔2006〕42号）文件精神，严格执行省规定的林业行政事业性收费项目，不得擅自增加或扩大。

1．收费项目。主要包括森林植被恢复费、育林基金（含维简费）、陆生野生动物资源管理费、林木种子生产许可证工本费、林木种子经营许可证工本费、林权证工本费、木材经营加工许可证工本费、森林植物检疫费、植物新品种权费。

2．改革育林基金征收、管理和使用办法，征收的育林基金要逐步返还给林业生产经营者用于发展林业。

3．对涉及林业生产经营者负担的各种收费项目进行全面清理整顿，向社会公布现行涉及到林业生产经营者的所有收费项目、标准和收取办法。取消市、区（市、县）、乡（镇）、村（组）自行出台的所有木竹收费项目。要建立健全信访举报、检查监督、案件查处等各项工作制度，严肃查处各种乱收费和加重林业生产经营者负担的行为。

（四）规范流转

按照林地所有权和使用权分离的原则，在集体林地所有权性质、林地用途不变的前提下，鼓励“依法、自愿、有偿、规范”流转林地使用权和林木所有权，引导林业生产要素的合理流动和森林资源的优化配置。

集体山林的流转必须符合以下前置条件：有利于保护、培育和合理利用森林资源；有利于保护和改善生态环境；自愿、自主、平等、合法；不得改变林地的属性；不得损害国家、集体和社会公共利益；国家重点公益林、自然保护区的核心区以及森林、林木、林地权属有争议的不得流转；受让方采伐林木必须按照《中华人民共和国森林法》等法律法规的规定执行。

集体山林的流转，应依照《中华人民共和国农村土地承包法》的规定经本集体经济组织的村民会议三分之二以上成员或村民代表大会三分之二以上村民代表同意，并由县级林业主管部门凭流转协议办理变更手续。

各区、市、县人民政府和林业主管部门要完善流转体系，做好流转服务工作。条件成熟的可以组建林业产权市场，为有流转需要的各种主体搭建交易平台，提供政策咨询、林权变更登记、信息发布和资产评估等服务。集体所有的森林资源流转，必须进行森林资源资产评估，在国家森林资源资产评估管理的具体办法尚未出台前，暂由各级林业调查规划院承担资源评估工作。

五、集体林权制度改革的工作步骤、配套政策和保障措施

（一）工作步骤

第一阶段是宣传发动，开展培训。要通过各种形式，广泛、深入宣传开展深化集体林权制度改革的目的、意义、做法以及有关法律、法规、政策规定，使广大群众理解改革、支持改革、参与改革。通过培训使参与改革的有关人员掌握工作方法、要求，在改革中正确运用。

第二阶段是调查摸底，制定方案。各区、市、县人民政府要组织力量，对辖区内的森林资源、林地林木权属、林业税费征收、林业经营管理现状等基本情况进行调查摸底，在此基础上，结合本区、市、县的实际，制定改革实施方案，报市人民政府批准，同时报省林改办备案。各乡（镇）、村（组）的改革方案根据已批准的区、市、县改革方案制定并逐级报批备案。各村（组）的改革方案，必须广泛听取村民意见，必须依照《中华人民共和国农村土地承包法》的规定经集体经济组织的村民会议三分之二以上成员或村民代表大会三分之二以上村民代表同意。

第三阶段是组织实施，确权发证。改革要严格按照法定程序规范操作，林地使用权、林木所有权和使用权落实后，要依法完善有关合同，及时发（换）林权证。建立健全县、乡、村林权制度改革档案。

第四阶段是检查验收，总结完善。加强对改革实施情况的跟踪调查，及时解决改革过程中出现的新情况、新问题。要根据省制定的标准进行验收，对验收中发现的问题，要认真进行整改和完善。要重视改革的理论研究和实践经验的总结，不断巩固改革成果。

（二）配套政策和保障措施

1．林木采伐实行五年限额总量控制，经省林业厅批准，一般人工用材林上年度采伐限额有节余的，可将节余的限额结转下年度使用；工业原料林采伐限额有节余的，可将节余的限额结转以后各年度使用。木竹采伐指标分配实行公示制，林木采伐许可证由林木所有者直接申请。

2．实行木材产销见面。木材流通要以市场为导向，排除各种形式的行政干扰，取消中间环节，禁止划片区确定收购商，禁止行业垄断和地区封锁，确保群众和其他林木经营主体依法生产的商品材直接与客商见面。集体所有成片采伐的商品木材，应当实行招投标制，公开竞价拍卖。林业部门要及时提供市场信息、木材检验、资源评估等方面的服务，维护木材生产者的合法权益。

3．强化林权证的法律地位。林权证是确认森林、林木和林地所有权或者使用权的法律凭证，也是林地使用权和林木所有权及使用权流转经营的法律依据。必须凭林权证申办林木采伐证。可以凭林权证抵押、担保、贷款。

4．进一步稳定和加强林业管理队伍建设。深化集体林权制度改革，对林业管理提出了新的更高的要求，各区、市、县人民政府和有关部门要根据改革发展的需要，进一步稳定和加强林业管理队伍建设。对基层林业工作站、木材检查站、森林公安派出所等执法单位，要妥善解决人员编制，人员工资和工作经费纳入同级财政预算给予保障，以保证其依法履行职责，公开、公平、公正执法。

5．创新森林资源保护体系。严格执行森林资源保护的法律法规及各项规章制度，鼓励各地制定村规民约，提高农民的自律意识和自我管理水平。对已建立起来的行之有效的保护体系，继续巩固和完善。引导农民自愿成立防止森林火灾、防止乱砍滥伐、防治病虫害的联防组织。各级林业部门要加强指导，提供信息和技术服务。

6．加大执法力度。要严厉查处借林改之机乱砍滥伐等破坏森林资源的行为。对权属有争议的林地，在争议未解决之前，任何一方都不得进入争议林地从事除森林放火、森林病虫害防治以外的其他林事活动。坚持采伐限额管理制度，坚持林木凭证采伐、凭证运输、凭证经营加工制度。对采挖胸径5厘米以上活体树木以及古树、名木、树蔸，应当依法办理审批手续。

六、全面推进集体林权制度改革的工作要求

（一）建立机构，加强组织领导

集体林权制度改革是当前农村工作和林业工作的一项极为重要的任务，涉及面广，政策性、技术性强，工作量大。各区、市、县人民政府和各级有关部门要高度重视，要建立起“市督促指导，区、市、县直接领导，乡镇组织实施，村具体操作，部门搞好服务”的工作机制。市已成立由副市长帅文为组长的集体林权制度改革领导小组，林改工作机构设在贵阳市林业绿化局。各区、市、县及乡（镇）要成立以“一把手”负总责的集体林权制度改革工作领导小组，主要领导作为第一责任人亲自抓，分管领导为主要责任人具体抓，切实加强领导，认真贯彻落实。要把集体集体林权制度改革列入政府重要议事日程，加强组织协调，及时处理改革过程中出现的重大问题。要建立专门的林改工作机构，并抽调政治素质好、政策水平高、业务技术精、工作能力强的专职人员组建强有力的工作班子，细划改革工作组、信息收集组、督查指导组等分支机构，明确分工和职责，落实集体林权制度改革的各项工作。同时各乡（镇）选拔一批能吃苦、文化较高、政治过硬、业务能力和责任心强的人员，进村入户加强指导，做好服务，推进集体林权制度改革工作。

（二）各尽其责，加强部门协作

集体林权制度改革涉及千家万户，牵动社会的方方面面，在改革的各个阶段，各区、市、县人民政府和市直有关部门要根据集体林权制度改革领导小组的安排部署，明确各自职责，分工协作，在市政府的统一领导下，认真贯彻执行集体林权制度改革的各项政策，切实做好宣传发动，调查摸底，确权发证，税费清理，组织实施，调处纠纷，督导检查，总结验收、档案管理等各项工作，全力推进全市集体林权制度改革工作的顺利实施。各级林业部门要切实当好政府的参谋和助手，搞好集体林权制度改革业务技术指导工作。

（三）强化管理，确保森林资源安全

开展集体林权制度改革，要进一步强化森林资源保护和管理。对改革中出现的乱砍滥伐林木、乱占滥征林地的行为，要严厉打击，决不姑息。要从思想上高度重视，加强防范，在改革过程中要妥善处理涉及到农民利益的问题，避免引发破坏森林资源的行为。要坚持林木凭证采伐、凭证运输、凭证经营加工制度，探索林业综合行政执法改革，整合执法力量，组建相对独立的、集中统一的林业综合行政执法机构，由分散执法向集中执法转变，规范执法程序，落实执法责任，为林改工作提供保障。在山林权属纠纷多发地区，要抓紧对山林纠纷的调处，消除不稳定因素，建立重大事件应急处理机制，确保一有苗头在第一时间得到及时处理。

为防止出现乱砍滥伐林木、乱占滥征林地等破坏森林资源的行为，在集体林权制度改革过程中，停止一切形式的森林、林木、林地流转，待改革完成并验收合格后，才能进行流转。

（四）转变职能，做好服务工作

开展集体林权制度改革工作，林业部门管理和服务的对象更多，内容更广，难度加大。为适应这一变化，各级林业部门要切实转变职能，提高依法行政能力和服务水平。林业部门要把工作重心转移到宏观指导，行政执法、公共服务上来，创建公开透明的管理体系，要在管好森林资源、搞好政策引导、保护林农权益、提供技术服务上下功夫，做好森林防火、森林病虫害防治、造林规划设计、林权登记等指导工作，为集体林权制度改革提供全方位、高质量的服务。

（五）落实经费，确保林改顺利开展

集体林权制度改革工作任务重、时间紧、涉及面广，需大量人力、物力和足够财力作保障。林改工作经费由市及区、市、县两级财政共同承担（以区、市、县为主），并纳入年度财政预算，必须落实到位，确保林权制度改革工作顺利开展。对基层林业工作站、木材检查站、森林公安派出所等执法单位，人员工资和工作经费纳入同级财政预算给予保障，以保证其依法履行职责，公开、公平、公正执法。

（六）做好督查，强化目标管理

各级政府要将集体林权制度改革纳入政府综合目标考核，签订目标责任书。加强对林改工作实施情况的督促检查，及时解决改革过程中出现的新情况、新问题。在集体林权制度改革过程中，开展定期或不定期督促、检查，及时通报督查结果，对未按照有关目标责任要求完成任务的给予通报批评，对造成不良后果的责任单位、责任人，要追究其行政责任，构成犯罪的，追究其刑事责任。

二○○七年七月三日

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