吴忠市人民政府办公室关于印发《吴忠市区乡镇财政综合改革实施方案》的通知

吴政办发〔2006〕179号2006年11月6日

市政府各部门、直属机构，市区各乡镇(街道)人民政府(办事处)：

《吴忠市区乡镇财政综合改革实施方案》已经市人民政府第53次常务会议研究同意，现印发给你们，望精心组织，认真落实。

二OO六年十一月六日

吴忠市区乡镇财政综合改革实施方案

为了加快乡镇财政体制改革，建立农村公共财政体系，巩固农村税费改革成果，防范乡镇财政风险，根据财政部《关于进一步推进乡财县管工作的通知》、《自治区人民政府关于全面推行乡镇财政管理方式改革的通知》精神，结合市区实际，制定本实施方案。

一、改革的必要性

吴忠市区1985年设立乡镇财政所，主要承担组织乡镇财政收入，执行乡镇预算，促进乡镇经济社会事业发展的职能。随着乡镇财政的发展，又逐步增加了乡镇财务收支管理、乡镇国有资产管理、农村税费改革、乡镇项目资金申报及“一卡通”直补农民资金发放等职能。先后采用过“收支挂钩”、“统收统支”等财政管理体制。2005年8月，开展了以“乡财县管乡用”为内容的乡镇财政管理方式改革试点工作。随着乡镇政府职能的转变，农村税费改革的实施，公共财政政策在新农村建设的作用发挥和县乡财政体制改革的逐步深化，乡镇财政的职能和市乡财政体制以及乡镇财政事务管理已发生深刻变化，实施乡镇财政综合改革已成为当务之急。

(一)实施乡镇财政综合改革是推进社会主义新农村建设的需要。中共中央、国务院《关于推进社会主义新农村建设的若干意见》提出：按照“生产发展、生活宽裕、乡风文明、村容整洁、管理民主”的要求，协调推进农村经济建设、政治建设、文化建设、社会建设和党的建设。专门强调了“要推进乡镇财政管理改革，完善强化支农政策，建设现代农业，稳定发展粮食生产，积极调整农业结构，加强基础设施建设，加强农村民主政治建设和精神文明建设，加快社会事业发展，推进农村综合改革，促进农民持续增收”。随着改革的逐步深入，乡镇政府向农民征收“三提五统”、经济管理、参与竞争性、经营性领域的职能逐步取消或退出，转向加强农村社会管理和公共服务。

(二)实施乡镇财政综合改革是建立农村公共财政体系的需要。改革开放以来，市区经济快速发展，财政收入已突破2亿元，人民生活普遍改善。然而与之形成强烈反差的是，乡镇公共服务供给缺位，不能适应公共财政要求。改变农业和农村经济在资源配置和国民收入分配中不相称的地位，迫切需要实施乡镇财政综合改革，建立农村公共财政框架，创新农村公共产品供给机制，让公共服务更多地深入农村、惠及农民。

(三)实施乡镇财政综合改革是深化农村综合改革的需要。农村税费改革后，市区农民负担大幅减轻，“三乱”得到遏制，生产积极性高涨，干群关系改善。但导致农民负担反弹的体制性、机制性因素依然存在，农村发展中面临一系列深层次矛盾和问题。如乡镇机构改革问题、县乡财政体制改革问题、农村公益性服务模式问题、农村义务教育发展的资金保障问题、农村小型公益设施建设的投工投劳和重大基础设施的资金投入问题、村级财务管理问题、乡村债务化解问题等。解决这些突出的矛盾和问题，巩固农村税费改革成果，建立新的农村公共管理体制、市场运行机制和公共事业发展模式必须加快农村乡镇财政综合改革。

(四)实施乡镇财政综合改革是进一步明确乡镇财政职能，深化“乡财县管乡用”改革和防范乡镇财政风险的需要。2005年自治区取消农业税，随后耕地占用税、契税的征收移交地税部门，乡镇财税所负责管理乡镇政府部分非税收入，市区对乡镇实质采用“统收统支”的办法，乡镇组织收入职能明显弱化。在乡镇编制实名制等各项改革的不断深化中，有些乡镇财政干部不能适应乡镇财政职能转变的要求，观念滞后，热情不高，影响了乡镇财政工作。现行“乡财县管乡用”乡镇总预算会计集中核算的模式，拨款程序复杂，中间环节多，改革成本加大，资金周转速度慢，对乡镇基层工作影响较大，增加了乡镇财力负担。同时，资金是否按规定的用途使用、有无挪用现象，是否优先保障基层政权运转和化解旧债等无法监督，没有达到“乡财县管乡用”改革的目的。实施“乡财县管乡用”对乡镇新增债务只是起到了“刹车”的作用，要真正“消肿”和防范乡镇财政风险，必须实施乡镇财政综合改革，依靠乡镇发展经济、增加收入。

二、改革的指导思想和总体要求

市区乡镇财政综合改革的指导思想是：按照落实科学发展观、构建社会主义和谐社会的要求，适应财政改革要求，转变乡镇财政职能；改革乡镇财政管理方式，增强乡镇财政保障能力，深化县乡财政管理体制；加强乡镇财政事务管理，规范基层财政运行；防范和化解乡镇债务风险，缓解乡镇财政困难，维护农村基层政权和社会政治稳定，促进县域经济和社会事业健康发展。

改革的总体要求是：

1、坚持开拓创新。在创新乡镇财政管理体制和工作机制上有所突破，在实践中不断改进工作。

2、坚持统筹兼顾。制定有针对性和可操作性强的改革办法和措施，做到既加强对乡镇财政收支监督管理，又保证乡镇各项工作的正常运转。

3、坚持调动各方积极性。采取切实可行的激励机制，制定合理管理体制，充分调动好、发挥好市区财政、乡镇领导干部多方面积极性，增加干劲。

4、坚持服务为先。按照提高执政能力、落实科学发展观的要求，坚持以人为本，创造条件，服务基层。

三、改革的主要内容

改革的主要内容是转变乡镇财政职能，完善县乡财政管理体制，加强乡镇财政事务管理，化解和控制乡镇债务问题。

(一)转变乡镇财政职能

随着农村综合改革的日益深入，乡镇政府职能逐步转变，乡镇与县市的事权不断明晰，作为最基层的乡镇财政预算管理、组织收入等职能逐渐弱化。建设社会主义新农村要求公共财政延伸到广大的农村，乡镇财政要随着乡镇政府加强农村社会管理和公共服务的职能转变而加强。

转变乡镇财政职能，做到“一围绕、二完善、三转变、四强化”。即：围绕为经济发展服务、为农民服务开展工作；完善乡镇财政基本保障职能和公共服务职能；由收入征管型向服务型转变，由资金分配型向分配、监管并重型转变，由“粗放管理”向“规范管理”转变；强化乡镇财政统管乡镇政府性资金职能，强化涉农财税政策落实机制，强化政府涉农项目资金管理，强化各项财政改革。

1、全面落实农村公共财政制度。中央提出建设社会主义新农村，加快建立覆盖农村的公共财政制度，中央财政落实新增教育、卫生、文化等事业经费主要用于农村的规定，切实加大公共财政对农村社会事业的投入。农村基层政府财政的职能是提供适合本辖区范围生产和农民需求的公共产品和服务，保障农村基层政府有稳定的财政收入来源。中央不断加大对基层的投入力度，缓解县乡财政困难，乡镇财政是最基层的财政办事机构，肩负落实农村公共财政制度的重责。

2、确保农村税费改革后村级组织的正常运转、农民负担不反弹。保证农村基层政权的正常运转，是中央推行农村税费改革，在农村实现“三个确保”(确保农民负担不反弹，确保农村义务教育的必要投入，确保乡镇政权和基层组织的正常运转)的重要内容之一。市区村级组织正常运行经费长期缺乏保障，导致一些村级组织负债加重，难以真正发挥村级组织的作用。市区每年村级转移支付资金275万元，村均不足2.8万元，经费严重困难。随着村级转移支付资金的增加，乡镇财政要严格按规定使用资金，确保村级组织的正常运转。明确筹资筹劳范围和上限控制标准，切实遏制农村“三乱”现象的发生，防止农民负担反弹。

3、转换角色，从向农民“收钱”转向给农民“发钱”，作好各项涉农补助资金的发放工作。随着国家惠农政策的实施，对农村的转移支付和各类补助也越来越多，这些资金的发放政策性、时效性强。乡镇财政要由过去注重面向千家万户抓收入的“征管型”向面向农民实施公共财政政策的“服务型”转变。随着改革的深入，农村医疗资金、农村优扶资金等资金均将由乡镇发放，乡镇财政发放国家惠农政策资金的职能将逐步强化。乡镇财政要在逐户落实、逐项核对的基础上，采用“一卡通”方式、资金封闭运行的“直通车”办法，将直补资金直接打入农户存折，防止资金的“农转非”。

4、发挥财政监管职能，管好用好专项资金。随着国家解决“三农”问题力度的加大，财政扶持“三农”的项目和资金也越来越多。对扶贫移民、天然林保护、塞上民居建设、农业综合开发、农村社会保障、专项转移支付等各项涉农资金，从立项、申请、拨付、使用到结算都直接参与、全程服务，进行严格的监督和管理，防止资金被挤占、截留、挪用。对乡镇辖区内行政事业单位的财务收支和执行有关财政财务法规受市财政委托要加强监督，同时加强对乡镇预算外资金和非税收入的监管。

5、控制化解乡村债务工作。2006年4月，自治区党委、人民政府发布《对乡镇举债行为实行责任追究的暂行办法》。办法中规定乡镇2005年7月29日以后所发生的向金融机构申请贷款弥补收支缺口的等11项债务，由各级财政部门具体负责管理，定期对乡(镇)债务情况进行监督检查。截止2005年7月，吴忠市区乡均负债1400万元，村均负债63万元。乡村负债面达100%。乡村债权债务问题，制约着农村发展，困扰着乡村干部群众，影响乡村社会稳定。实行“乡财县管乡用”，对控制新增债务起到决定性的作用。化解乡镇负债要按照以市为主，市乡联动的方式开展工作，乡镇财政在这项工作中有着不可取代的作用。

6、进一步完善规范“村账乡管”制度。坚持“村级资金所有权、使用权、审批权、管理权”不变的原则，进一步完善“分村建帐、分村核算、健全制度、规范管理”的运行机制。严格收支管理，将村级收入包括资金、资产收入、财政补助收入、各类捐赠、“一事一议”等一律纳入“村账乡管”范围，保证村级资金管理的全面、完整。村级支出严格按财务管理规定和报批程序办理。严格村级借贷管理，不准村支部、村委会向金融机构贷款或提供担保。压缩村级支出，严格执行村级补贴标准，合理确定村级支出规模，逐步提高村干部报酬标准。推行财务公开，各乡镇按照规范统一的要求，每半年公开一次，接受群众监督。

(二)完善县乡财政管理体制改革

市区开展以“乡财县管乡用”为内容的乡镇财政管理方式改革试点工作，在运行过程中还存在一些问题。根据财政部《关于进一步推进乡财县管工作的通知》、《宁夏回族自治区人民政府关于开展乡镇财政管理方式改革试点工作的通知》(宁政发〔2004〕105号)和《自治区人民政府关于全面推行乡镇财政管理方式改革的通知》(宁政发〔2005〕85号)精神，需要对市区现在运行的“乡财县管乡用”管理方式进行进一步改革。

1、具体内容

继续坚持预算管理权不变、资金所有权、使用权、审批权不变的原则。继续沿用预算共编、帐户统设、集中收付、采购统办、票据统管的主要做法。

改革现行乡镇总预算会计集中核算的模式，实行部门管理、国库集中收付模式，即取消乡镇总预算会计、保留乡镇单位会计核算、实行国库集中收付、网上申拨资金的模式运行。

①取消乡镇总预算会计核算，将乡镇作为部门预算主体，乡镇财政所负责乡镇单位会计核算，执行《行政单位会计制度》、《事业单位会计准则》和《事业单位会计制度》。

②将乡镇纳入第一批国库集中收付单位，实行支付方式改革。按照国库集中支付的各项制度和规定开展工作。

③推进信息网络建设。完善市乡财政计算机网络建设，使用乡财县管乡用专用软件和国库集中支付软件，通过实现“网上申报、网上审批、网上查询”，提高工作效率，降低乡财县管乡用运行成本。

2、改革的配套措施

①建立乡镇财力增长及激励约束机制。按照规范化管理和提高乡镇财力的原则，充分调动乡镇发展经济、增收节支的积极性。市财政通过提高公用经费标准、以奖代补的形式加大支持力度，确保乡镇基本运转。对财力增长较快的，公用经费节减较多的，化解财政债务积极的乡镇给予奖励；对超支公用经费、新增债务、违反财政收支管理规定的乡镇依照规定进行处理。

②规范完善监管机制。新的“乡财县管乡用”方案实施后，市区、乡镇财政部门转变内部机构职能，明确职责，理顺业务关系，建立健全农村财务监督管理体制。财政资金结算要及时准确，对违规行为要追究直接责任人和负责人的责任。严格实行财务公开和财务会计报告制度，乡镇财政所每个季度要将本乡镇财政执行情况公开一次，接受社会监督。

③进一步加强国有资产和公共财产管理。建立健全固定资产管理制度。各乡镇每年要进行资产清查，确保制度贯彻到位，严防资产流失。同时各乡镇要对各村公共财产进行详细清理，清理完结后乡镇要与各村签订公共财产管理责任书。市财政局和相关部门每年对村级财务和资产状况进行一次检查，确保村级公共财产的完整性，防止公有资产流失。

④建立健全化解乡村债务长效机制。认真贯彻落实中央、自治区清理化解乡村债务的各项政策，坚决制止乡村发生新的债务，各乡镇政府一律不准举债搞建设，一律不准提供担保。进一步规范乡镇政府行为，建立严格的干部考核体系，把制止新债、化解旧债作为考核乡村干部工作业绩的重要内容。

3、实施步骤

2006年11月起推行深化乡镇财政管理方式改革试点。乡镇财政管理方式改革试点工作分制定方案、试点实施、全面实施、总结完善四个阶段进行。

①制定、完善方案阶段(2006年11月1日到11月30日)。在广泛调研和征求意见的基础上，结合实际，制定改革实施方案，报自治区财政厅备案。

②试点实施阶段(2006年12月1日到12月31日)。按国库集中支付改革方案的规定和步骤，调整设置机构，明确职责；开设新的银行账户，乡镇所有收支按实施方案的规定管理；编制乡镇下一年度部门预算。

③全面实施阶段(2007年1月1日开始)。取消乡镇总预算会计核算，全面实施国库集中支付改革方案，启动配套措施。

④总结完善(2007年6月30日)。各乡镇对改革后的运行情况进行全面总结，提出巩固完善的意见和建议，对改革试点情况进行检查、考核。

(三)加强乡镇财政事务管理

按照国家行政管理体制中的财政业务和体制管理实行下管一级的原则，结合农村综合改革和“乡财县管乡用”的乡镇财政管理方式改革，对现行的乡镇财政事务管理方式进行改革。

1、按照乡镇财政的工作重点由原税收征管型向财政监管服务型转移，特别是在取消农业税，契税和耕地占用税征收移交地税部门后，乡镇财政组织收入的职能进一步弱化、乡镇财政工作职能转变的实际情况，将乡镇财税所的名称恢复为农村税费改革前的乡镇财政所。

2、乡镇财政所的人员编制、工资待遇、组织关系、年度考核等实行乡镇管理。市财政局将乡镇财政所人员工资和考核移交各乡镇管理。财政所实行乡镇管理后，财政所人员保持稳定，岗位调整须报经市财政局同意，工资待遇不下降。

3、市财政局预算科管理乡镇财政业务。研究制定乡镇财政财务管理的有关制度、办法；监管对乡镇的转移支付资金和专项资金、村级转移支付的落实；加强乡镇各类票据的管理。

4、调整乡镇财政所岗位设置和人员配置，取消农税员岗位，设置所长(兼财政监督员)、单位会计、出纳、农村财务管理员和“一卡通”专管员岗位，具体履行财政所的工作职责。

(四)化解和控制乡镇债务

1、化解乡镇债务

按照《吴忠市区化解乡镇债务实施方案》政策规定，“制止新债、摸清底数、明确责任、分类处理、逐步化解”的要求，从2006年开始，用3－5年的时间将市区乡镇债务予以化解，每年化解乡镇债务25%－30%，争取2010年前实现目标。按照吴忠市区乡镇负债现状，5年化解每年需3000万元的资金。化解乡镇债务总的措施是：市级财政每年预算安排500万元，乡镇在转移支付中拿出500万元(约为总额的50%)，其他方式解决500万元，争取自治区奖励(补助)1500万元。

各乡镇按照债务的性质，依据《吴忠市区化解乡镇债务顺序认定和操作规程》，制定还款规划，经市区乡镇债务领导小组办公室核定后实施。按照还款规划结合自治区有关政策和《吴忠市区化解乡镇债务实施方案》规定的具体方法,采取各种适宜方式、措施积极逐年化解。每年初，由市区乡镇债务领导小组负责人和乡镇签订年度化解债务目标责任书。

2、控制新债发生

一是继续深化改革，创新管理机制，以“乡财县管乡用”为抓手，一方面逐步将乡镇作为部门管理，同时做好乡镇职能的转变工作，将农村义务教育、科技推广、农村卫生、农村社会就济等农村社会事业职能由市级举办，合理确定乡镇事权，弱化乡镇管理经济职能，加强服务指导和村级组织建设，从根本上制止乡镇追求政绩工程，搞建设完全超越自身经济承受力建设形象工程的欲望；另一方面要提高乡镇公用经费标准、加大对乡镇转移支付、农村基础设施建设的投入，细化“三奖一补”政策，逐步提高乡镇财力，提高乡镇加强服务指导和村级组织建设的经费保障能力。

二是乡镇要按照《对乡镇举债行为实行责任追究的暂行办法》的制度约束，坚持“量力而行，量入为出”的原则，兴办各种生产公益事业，必须树立科学的发展观、政绩观，杜绝新债务的发生。

三是相关部门坚持领导干部任期和离任经济责任审计，包括对主要领导的消化债务、是否新增债务情况作为重点。对其审计结果作为政绩及提拔任用的重要条件。

四、加强领导，确保乡镇财政综合改革顺利推进

(一)提高思想认识，加强组织领导。充分认识开展乡镇财政综合改革的重要性和复杂性，切实加强领导，精心组织实施，扎实推进各项工作。市财政局组成专门工作班子，集中力量，制订改革方案，完善配套措施，明确目标步骤，协调部门关系，积极稳妥地推进各项改革。对实施过程中遇到的情况和问题，加强研究分析，及时向市委、市政府汇报，并积极与乡镇和有关部门沟通，确保改革试点顺利进行。

(二)加强制度建设，推进配套改革。按照乡镇财政综合改革的要求，本着有利于推进工作、有利于强化管理、有利于明确职责的要求，相应调整市财政内部的机构和岗位设置，理顺各部门的工作关系和业务流程；调整乡镇财政所管理体制和职能；加强业务培训，提高业务素质，提升管理水平。

通过实施乡镇财政综合改革，使县乡财政体制、乡镇财政的职能、管理适应形势的需要，加快公共财政政策在农村的进一步落实，充分发挥市乡两级积极性，财政工作在新农村建设中发挥更大的作用。

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