陕西省人民政府关于促进资源型城市可持续发展的实施意见

陕政发〔2008〕67号

各设区市人民政府，省人民政府各工作部门、各直属机构：

为认真贯彻《国务院关于促进资源型城市可持续发展的若干意见》（国发〔2007〕38号）精神，全面落实科学发展观，构建社会主义和谐社会，实现我省资源型城市的可持续发展，现提出如下实施意见：

一、充分认识促进资源型城市可持续发展的重要意义

资源型城市(包括资源型地区)是以本地区矿产、森林等自然资源开采、加工为主导产业的城市类型。陕西是矿产资源大省，截至2007年底，全省矿产资源保有储量潜在价值超过42万亿元，居全国第一位。其中，钠盐和水泥石灰岩保有储量居全国第一位，煤炭、石油、天然气等能源矿产资源探明储量分别居全国的第三、第七和第二位。钒、钼、金、铅、锌等金属矿，石棉、云母、大理石等非金属矿，以及森林资源在全国也占有重要位置。

上世纪30年代起，铜川市及渭北地区的澄城、合阳、韩城、蒲城、白水一带开始了煤炭资源的规模开发，关中和陕南地区的有色金属和非金属矿产相继进入了规模开发阶段。80年代起，陕北地区的延安、榆林两市开始了煤油气等能源矿产资源的大规模开发。2007年，我省的煤炭产量已经达到1.83亿吨，原油产量达到2266万吨，天然气产量达到110亿立方米。陕西已经成为能源生产大省和重要的能源输出地，资源类产业已经成为当地经济发展的主导产业。能源等矿产资源大规模开发与转化不仅为全省经济的快速发展提供了重要支撑，而且为全国的能源供应和能源安全作出了应有的贡献。但是，随着资源开发规模的不断扩大，铜川的煤炭、延安的石油等优质能源资源和局部矿产资源已经出现衰减或枯竭现象。陕北、渭北地区的资源型城市，由于缺少统筹规划，矿产资源开采权无偿或低价获取，接续替代产业发展缓慢，生态补偿机制不完善等原因，造成资源浪费严重、经济结构失调、贫富差距拉大、失业人口增加、局部生态环境恶化、维护社会稳定压力加大等问题，影响了资源型城市经济社会的持续健康协调发展。

加大对资源枯竭型城市可持续发展的支持力度，建立资源开发的补偿机制和可持续发展机制，促进资源型城市经济转型，解决好民生等社会问题，是贯彻落实科学发展观、构建社会主义和谐社会的内在要求，也是保障矿产资源有效供给、推动资源型城市可持续发展的重要举措，对于促进我省经济社会又好又快发展具有十分重要的意义。

二、促进资源型城市可持续发展的总体要求、基本原则和工作目标

总体要求：以全面贯彻落实科学发展观和构建社会主义和谐社会战略思想为统领，以服务全国、惠及当代、造福后代为基本出发点和立足点，以增加就业、消除贫困、改善人居条件、健全社会保障体系、维护社会稳定为基本目标，以培育壮大接续替代产业、治理和保护矿山生态环境、解决就业社保等社会问题为工作重点，以深化改革、扩大开放和自主创新为根本动力，制定强有力的政策措施，不断完善资源开发补偿机制和可持续发展机制，节约资源，保护环境，大力推进产业结构优化升级和转变经济发展方式，促进资源型城市经济社会全面协调可持续发展。

基本原则：一是坚持统筹规划，逐步推进，在节约集约开发利用资源的同时，实现资源产业与非资源产业、城区与矿区、农村与城市的协调发展；二是坚持以人为本，着力解决关系人民群众切身利益的民生问题，增加劳动就业、缩小贫富差距、改善生活条件、维护社会稳定；三是坚持远近结合，标本兼治，把经济、社会、生态效益有机地结合起来，实现经济与社会、人与自然的协调发展；四是坚持政府调控与市场导向相结合，充分发挥市场配置资源的基础性作用，激发各类市场主体的内在活力，合力解决资源型城市存在的共性问题和深层次矛盾。

工作目标：2010年前，基本建立煤炭资源开发补偿机制和可持续发展机制，资源型城市经济社会可持续发展能力显著增强；铜川、渭北等煤炭资源已经或濒临枯竭的城市失业下岗人员数量较多、贫困人口生活困难、社会不稳定因素增加等突出矛盾和问题得到基本解决。2012年前，在全省范围内普遍建立健全矿产资源开发补偿机制和可持续发展机制，使资源型城市经济社会步入可持续发展轨道。

三、建立资源型城市可持续发展的长效机制

建立资源开发补偿机制。按照“谁开发、谁保护，谁受益、谁补偿，谁污染、谁治理，谁破坏、谁修复”的原则，明确资源开发企业是资源补偿、生态环境保护与修复的责任主体。建立矿山环境恢复治理保证金制度，由各类资源开发企业（采矿权人）缴存一定数量的保证金，企业所有、政府监管、专户储存、专款专用，按照统一规划，用于矿区生态环境恢复治理。结合我省实际，先从煤炭行业进行试点，然后逐步推行到其他矿种。具体办法由省国土资源厅牵头制定。

建立资源开发可持续发展机制。积极争取国家有关部门支持，在我省建立煤炭产业可持续发展基金制度，并逐步推行到其他矿种。由省财政厅牵头，积极争取将我省列入开征可持续发展基金试点省份。可持续发展基金征收面向全省行政区域内的中央和地方各类矿产开采企业，按照可采储量和单位缴纳标准计征，主要用于跨区域生态环境治理、支持资源型城市转型和接替产业发展、解决因资源开发引起的相关社会问题。对于资源开发处于上升期的资源型城市，要超前规划，大力发展接续替代产业，并着手解决剩余生产能力和劳动力的转移问题；对于资源开发处于下降期或已经枯竭的资源型城市，要重点帮助解决资源企业减产减员和枯竭矿山（森工）企业破产引发的经济衰退、职工失业等突出矛盾和社会问题。

完善资源型产品价格形成机制。推进资源价格改革步伐，逐步形成能够反映资源稀缺程度、市场供求关系、环境治理与生态修复成本的资源性产品价格形成机制。抓住我省列入全国煤炭资源有偿使用制度改革试点的机遇，加快完善矿产资源有偿使用制度，扭转资源使用价格与资源价值及稀缺程度严重背离的状况，从源头上解决资源浪费问题。对于已经无偿划拨矿业权的中、省及地方各类矿产开采企业，要补缴矿业权价款；对于新设矿业权的煤矿、有色金属矿及重要非金属矿，要全面实行招拍挂制度，通过市场竞争配置矿业权，逐步理顺矿产资源利益分配关系。

四、培育壮大接续替代产业

大力发展接续替代产业。资源型城市要尽快制定接续替代产业发展规划，依托现有资源和条件，结合本地区实际情况，不断优化产业结构，培育壮大接续替代产业。对榆林、渭北、山镇柞旬、勉略宁等资源开采增产稳定的城市（矿区），制订合理的开采计划，稳步提高资源采收率，不断提高资源利用效率，同时积极发展上下游产业，培育新兴产业；对延安等部分资源开始衰减的城市（矿区），进一步加强资源综合评价，积极开展各种共伴生资源开发利用，重视开发利用区外、境外资源，为本地资源型企业寻找后备基地，同时抓紧培育发展新的经济增长点；对铜川等资源已经或濒临枯竭的城市，选择好产业转型方向，用高新技术、先进适用技术改造传统产业，尽快形成新的主导产业。省级有关部门要加强指导，重点规划，协助资源型城市尽快确立和转入可持续发展模式，在规划重大产业项目布局时，适当向资源已经或濒临枯竭的城市倾斜。

接续替代产业发展重点。榆林，重点发展以能源化工为主的资源深加工产业，向煤制甲醇、MTO、烧碱、PVC、MTP、煤低温干馏等中间产品的后续产业转化；同时，高度注重培育能源化工装备制造、现代物流等新的经济增长点，积极发展具有品牌的特色农副产品加工业。延安，尽快实现主导产业由资源密集型产业向技术、资金密集型产业的转型，在加强境内石油、煤炭资源勘查的同时，积极开发利用区外、境外资源，为本地资源开采、加工企业提供后续保障；积极扶持红色旅游、果品生产加工等产业做大做强。铜川，以电解铝、优质水泥等产品的生产及深加工为重点，着力发展现代建材、食品医药、新型材料等产业；同时，培育发展以果、畜、菜为特色的现代农业及农产品深加工业。陕南，把资源开发与生态建设和环境保护有效地结合起来，以绿色产业为重点，大力发展现代中药、绿色食品、生态旅游、水电开发等产业，在资源富集地区按照高水平、集约化、无污染的要求适度开发优势矿产资源，积极探索在高新技术、先进制造业等领域谋求新的增长点。

五、加强环境整治和生态保护

加强矿山地质环境保护与综合治理。一是建立健全矿产开发对地质结构、地下水文造成危害的预防和预警机制，积极防治废弃的露天矿坑、矸石山等重大地质灾害隐患，有效防止矸石山自燃和坍塌等事件发生。二是制订矿山采空塌陷区治理方案，积极开展塌陷治理与土地、植被的恢复工作。三是做好资源型城市矿山废弃土地复垦规划，从征收的新增建设用地土地有偿使用费中拨出一部分资金，推进矿山废弃土地复垦。四是研究制定行之有效的政策措施，切实加大对石油开采造成的水位沉降漏斗、土地盐碱化等问题的治理力度。五是加强保水采煤技术研究，推广实施矿井水的综合利用。六是切实做好资源型城市的水资源规划和协调管理，建立健全节水用水制度，合理配置水资源，统筹协调生活、生产和生态用水。

加大矿山环境保护和建设力度。加强对矿山资源开发规划和建设项目的环境影响评价，资源开采前必须进行生态破坏和经济损失专项评估，对可能造成严重生态破坏和重大经济损失的，应禁止开采；经评估可以开采的，应编制环境影响报告、制订水土保持方案、土地复垦实施方案、矿山环境保护与综合治理方案、生态环境恢复治理方案，并报有关部门审批。巩固退耕还林成果，继续推进退耕还林（草）工程建设，加快林权制度改革，加大公益林保护力度，推进商品林建设。积极引导社会力量参与矿山环境治理。铜川、延安、榆林等市人民政府和有关企业可研究组建专业化矿区治理公司，依托其研究制订矿山治理规划并组织实施。

大力推进矿产资源综合利用。加大共伴生资源和尾矿、废弃物综合利用力度，加强尾矿资源综合评价，逐步实现尾矿回收再利用。有关部门要制订专门的管理办法，要求矿山企业对共伴生资源和尾矿、废弃物中的重要有益元素予以回收再利用。积极推动资源型城市和企业发展循环经济。在油气开采加工、煤炭采掘转化及其他矿业开采加工企业中，大力推广清洁生产技术，组织开展循环经济试点。

六、着力解决就业等突出社会问题

努力为失业人员和新增劳动力就业创造条件。认真贯彻落实中省各项关于加强就业再就业工作的部署，实施积极的就业政策，多渠道增加就业岗位；改善创业环境，以创业促就业；积极做好高校毕业生和新增劳动力就业工作，加强失业调控，努力减少失业。严格执行职业培训、社会保险补贴、小额贷款担保等一系列就业再就业扶持政策。加大对资源型城市职业教育和技工教育的支持力度，职业教育专项资金要向资源型城市适当倾斜，各级设立的中等职业教育助学金要对资源型城市的家庭经济困难学生给予倾斜。鼓励高校毕业生、失业人员自谋职业、自主创业，企业吸纳失业人员，高校毕业生、失业人员从事个体经营的，按照相关规定享受税费减免、社保补贴等优惠政策。鼓励下岗人员自主创业和企业吸纳就业，对下岗失业人员从事个体经营及吸纳下岗失业人员符合条件的企业，按规定享受有关优惠政策。支持资源已经或濒临枯竭的企业搬迁到其他矿区开发新资源，带动本企业职工异地就业。迁出、迁入地人民政府要主动为移民的搬迁、生活和就业等提供便利条件。中省扶贫搬迁资金适当向资源枯竭型城市的贫困居民易地搬迁倾斜。

积极协助资源型城市做好棚户区改造工作。继续支持铜川市加快完成棚户区改造，积极推进其他资源型城市棚户区改造。对棚户区改造安置的困难户，地方政府及企业要给予适当补助，确保弱势群体、困难群众得到妥善安置。对难以实现商业开发的棚户区改造，省市县财政要给予适当支持，重点用于基础设施和公共服务设施建设。

努力消除资源型城市的贫困代际传递现象。资源型城市低保家庭子女与农村学生同样享受“两免一补”政策。进一步完善资源型城市的基本养老、失业、基本医疗等社会保险制度，保证各项社会保险金按时足额支付。切实完善社会救助制度，对符合条件的贫困人群按规定及时给予救助，坚决杜绝在企业破产、改制过程中侵害人民群众合法权益的事件发生。有关部门在“民生八大工程”的项目和资金安排上，向资源型城市予以适当倾斜。

七、加强资源勘查和矿业权管理

加强对资源型城市现有矿区周边及深部矿业权的管理，加紧编制和完善《陕西省矿产资源总体规划》，并根据该规划组织编制矿区规划和矿业权设置方案。允许矿业企业将矿产资源勘查支出计入递延资产，在矿产品成本中税前摊销。支持做好危机矿山接替资源找矿工作，制定全省资源危机矿山接替资源勘查方向与勘查项目的规划。加大矿业企业接替资源普查支持力度，鼓励大中型危机矿山企业开展“圈边探底”的勘查工作，引导矿业企业出资完成详查和勘探，增强危机矿山的资源保障能力。

对于新发现矿区，在以市场竞价方式有偿取得探矿权、采矿权的原则下，优先支持资源枯竭型城市的矿业企业开发。省内异地资源开发，由省人民政府协调。

进一步推进地质矿产勘查机制体制改革，完善勘查风险投资制度和勘查基金管理运行机制。将大中型矿山外围和危机矿山接替资源勘查纳入各级地勘基金项目予以重点扶持，促进找矿新突破，为资源型城市提供更多资源支撑。

八、加大政策支持力度

省财政要加大对资源枯竭型城市转型的资金扶持力度，通过加大一般性和专项转移支付，增强其基本公共服务保障能力，重点用于完善社会保障、教育卫生、环境保护、公共基础设施建设和专项贷款贴息等方面。对资源枯竭型国有大中型矿业、森工老企业，给予必要的资金和政策支持，帮助解决历史遗留问题。有关部门在安排土地开发整理项目和天然林保护、退耕还林、防护林、小流域治理、水土保持等生态治理工程时，适当向资源型城市倾斜。积极争取将铜川等资源枯竭型城市纳入国家资源型城市转型试点。省上确定将榆林市作为首批资源型城市转型试点，具体方案由省发展改革委商省财政厅、省国土资源厅和榆林市政府制订并上报省政府。

配合国家有关部门完善资源税计税依据，调整资源税税负水平，建立健全资源有偿使用制度。加强资源税的征收管理，依法增加资源开采地的财政收入。

鼓励金融机构在防范金融风险的前提下，设立促进资源型城市可持续发展专项贷款，加大对资源型城市和资源型企业的支持力度，积极为资源型城市各类企业特别是中小企业提供金融服务。

九、明确任务，落实责任

根据国务院要求，资源型城市的可持续发展工作由省人民政府负总责。省上建立促进资源型城市可持续发展联席会议制度。有关市、县、区，特别是资源濒临枯竭的市、县、区政府要抓紧做好资源型城市试点和资源枯竭城市界定申报工作，提出具体转型工作方案，积极争取列入国家资源枯竭城市界定名单。要把解决失业问题、消除贫困、健全社会保障体系、棚户区搬迁改造、采煤塌陷区治理、环境整治与生态保护等工作，作为今后一段时期资源型城市各级人民政府主要领导干部综合考核评价的重要内容。

省级各有关部门要各尽其责，加强协调，着力分析研究并帮助解决资源型城市经济社会发展和生态环境建设中的突出问题，研究制定产业、财政、金融、税收、土地、矿产、教育、社会保障、环保、基础设施建设等相关支持政策。

资源型企业要深化改革，加快自主创新，强化资源节约和环境保护意识，切实承担社会责任。经济效益较好的企业要及时主动地解决历史遗留问题，同时谋划开发异地后备资源，发展相关产业，增强发展后劲，做好资源枯竭转产准备。

各级政府和有关部门要充分认识促进资源型城市可持续发展工作的重要性、紧迫性和艰巨性，抓紧将有关政策措施落到实处，务求实效，努力开创资源型城市全面协调可持续发展的新局面。

陕西省人民政府

二○○八年十二月二十二日

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