2001年4月a县某生化公司未经环保部门审批新上硫酸软骨素生产项目，并投入正式生产。同年12月a县环保局在查清事实的基础上，依据《建设项目环境保护管理条例》（以下简称《条例》）第28条的规定对该生化公司作出“停止硫酸软骨素项目生产并罚款5000元”的行政处罚决定。该生化公司不服向a县人民政府提请行政复议。复议机关受理后，经审查，认为环保局应适用《条例》第24条的规定，即以处罚决定所依据的法律条款错误为由，作出了撤销行政处罚决定，责令县环保局重新作出具体行政行为的复议决定。

行政复议决定送达双方当事人后，申请人没有异议，但作为被申请人的县环保局却认为行政复议决定中认定适用法律错误是不当的。然而，按照现行法律规定，如果被申请人对行政复议决定不服既不能提起行政诉讼，也无上级行政复议机关对下级行政复议机关不当行为实施监督的法律依据。即因为没有法定途径寻求救济，从而导致县环保局一直作不出新的行政处罚决定。

[评析]

本案中申请人、被申请人及复议机关对本案申请人的环境违法事实均无异议。申请人未经环保部门审批，擅自进行硫酸软骨素项目生产，超标废水污染环境的违法事实非常清楚。案件经过行政复议机关审查后，在适用法律上产生了争议。即是应当适用《条例》第28条还是应当适用第24条的规定。

《条例》第28条规定：建设项目需要配套建设的环境保护设施未建成、未经验收或者经验收不合格，主体工程正式投入生产或者使用的，由环境保护行政主管部门责令停止生产或者使用，可以处10万元以下的罚款。第24条规定：对未报批建设项目环境影响报告书、环境影响报告表或者环境影响登记表的，责令其限期补办手续；逾期不补办手续，擅自开工建设的，责令停止建设，可以处10万元以下的罚款。从条文规定可以很清楚地看出第24条适用于尚未开工建设的建设项目。其处罚程序是首先应责令其补办手续，逾期不补办且擅自开工建设的才给予责令停止建设的处罚。而本案中的建设项目已经进入正式生产阶段，且对环境造成了污染，此时对违法行为的处罚应首先责令其停止生产，使停止继续污染环境。国家环保总局1999年《关于建设项目环保设施验收等问题的复函》中已经明确解释：对未报批建设项目环境影响报告书、环境影响报告表或者环境影响登记表，且已经投入生产的建设项目，应按照《条例》第28条处理。因此，a县人民政府认为申请人的生产项目“属于在未办理环保审批、验收手续的情况下开工建设生产，不属于已经主管部门批准而环保设施未建成、未验收或验收不合格的情况。”是对《条例》24条、28条的片面理解，没有考虑环境违法行为的危害结果，显然其认定的法律适用错误是不当的。原行政处罚决定被行政复议机关撤销后，由于县环保局无法依据《条例》第24条认定违法并作出新的行政处罚，导致企业的违法行为不能及时处理，案件长期无法结案。

行政复议法与行政诉讼法均赋予了行政管理相对人不服行政机关的行政复议决定寻求救济的权利，但是对于被申请人一方的行政机关如果不服复议机关的复议决定应如何解决，法律并没有作出规定。由此可见，对于被申请人不服复议决定也应当规定相应的申诉监督途径，以更好地完善行政复议制度，使行政复议制度更加合法公正。

青岛市环境保护局·张惠敏 黄洁清

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