回顾历史，我国公证制度经历了一段漫长的发展历程。1980年3月，司法部发出《关于公证处设置和管理体制问题的通知》，规定在直辖市、省辖市、县设立公证处，代表国家办理公证业务，许多县级以上司法行政部门都陆续设立了公证机构，公证业务逐年上升，从而揭开了公证发展的新篇章。2000年7月，国务院办公厅批转了《司法部关于深化公证工作改革方案》，进一步明确了公证改革的目标和任务；２００6年3月，《中华人民共和国公证法》的颁布实施，对公证机构进行了定位，为公证事业的发展明确了方向。然而，公证工作一系列的现实问题仍未得到有效解决，特别是公证机构的现有布局缺乏突破性，不能有效激发公证员的积极性，公证机构整个团体形不成合力，严重制约了公证事业的发展。因此，只有因地制宜、合理布局，创立“做大做强、创新发展” 的新型公证机构布局体系，才能推进公证事业健康发展。

一、认真分析现行公证机构布局体系存在的问题  (一) 公证机构改革不够彻底，单一的追求机构布局的“小而全”，束缚了公证事业的快速发展 长期以来，我国公证事业的发展在摸索中创新，在摸索中前进。二000年开始，着手深化公证工作的改革，无论是公证机构体制，还是公证人员编制都发生了较大的变化；就重庆地区来讲，公证机构形成行政体制、事业体制、合作制等三种方式并存的模式；同样，公证人员性质也存在行政编制、事业编制、合同制等三种方式并存的模式。人们常说，有变革，才有发展；要想发展，就必须思变。通过对公证体制的改革，的确推动了公证工作的发展。 然而，我国公证机构的现有布局，却始终无法摆脱行政区域的隐形束缚，形成了单一的“小而全”的布局模式，我国的公证事业的发展一直处于负重前行的尴尬局面。大家都知道，在社会活动中，公证行业的性质具有极其特殊性，现代社会对公证行业整体素质的要求远大于对执业公证员个体能力的要求。在社会日常生活中，常常可以听到人们说“我请的是某大律师、某大教授、某大工程师等等”，却很少听见“我找的是某大公证员”。同样，当执业个体发生问题时，公证行业的整体受损远比其他行业的整体受损大；所以，公证行业的发展必须是行业整体的推进。然而，现行公证机构的布局体系却阻碍了行业整体的发展。现实生活中，每一个公证处就像一只航行的船，而这些船的动力差异较大；要想全部船只同时前行，得出的结论只有一个，动力大的迁就动力小的一同慢行。（二）对公证机构所采用的“扶优忽弱”的政策，进一步扩大了公证机构之间综合实力的差距 公证诚信是指公证行业整体的诚信，广大社会对公证公信力的认同，是对整个公证行业公信力的认同；公证行业的品牌只有一张。所以，公证事业的发展注定要依靠全体公证同仁的努力，才能推动其向前发展。 然而，长期以来，公证行业现行的许多政策导向，都体现了“扶优忽弱”的特点。比如：争创全国、省级、市级“文明公证处”，开展“质量免检”活动，公证业务交流会等等，这些都是优胜公证机构的舞台。当然，这些活动固然重要，但也应当忽视弱小的公证机构，由于公证机构布局设置的不合理性，造成它们所处的基点是不同的。 近年来，公证机构的发展出现了“强者恒强、弱者更弱”的势头。有的公证处每年办证几万件，有的公证处一年办证不到一百件；有的公证处具有办不完的证，有的公证处却无证可办；有的公证处硬件、软件设施齐全，办公环境优越，经费充足；有的公证处办公设施简陋，办公经费短缺。 （三）部分边远地区公证机构专业人员缺乏，无法适应公证发展的需要，公证工作举步维艰 公证机构是一个特殊的法律服务部门，每一个公证处都是一个基本的功能单位，必须具备公证办证程序规则所规定的职能要求；无论是必备的办公环境、办公设施，还是执业人员的技术职能，这些基本的工作要求应当给与满足。否则，公证综合质量将无法得到保障。在现实条件下，部分边远地区公证处办公经费紧缺，办公设施较差，公证专业技术人员缺乏，执业公证员严重不足，有的公证处甚至只有一名执业公证员，公证工作举步维艰。 这些公证处不仅无法承接现场监督、遗嘱等公证事项外，一些综合要求较高的公证事项更不能承办，从而，公证处的资信度明显降低，甚至公证质量无法保障，其证据效力将受到质疑。 （四）公证工作缺乏推力，业务数量处于窄幅波动区间徘徊 2000年7月，国务院办公厅批转了《司法部关于深化公证工作改革方案》要求，司法部全面启动公证体制改革工作。此时，公证执业人员似乎看到了公证发展的方向，对公证工作的未来充满许多期待，都憧憬着公证的美好明天。通过近十年的摸索和发展，然后在回头看，总觉得，公证工作缺乏动力，在跨出2000年第一步后，一直处于徘徊阶段。我处地处西部边远地区，从2000年—2008年期间，公证办证件数在850件左右徘徊；地处东部沿海地区的江苏省扬州市，全市办理各类公证统计，二00二年办证51677件，二00八年办证52088件（摘录于百度网站《我市公证队伍建设存在的问题和对策》一文），办证量也处于一种停滞徘徊的局面。 二、大胆探索，创立新型的公证机构布局体系我国经济发展已经步入前所未有的发展轨道，公证工作的发展已经滞后于我国经济发展的速度，被律师、会计、审计等服务部门远远地甩在后面。虽然，公证事业发展的基础不雄厚、发展的起点较低，但是，我们改革的步伐比较迟钝，许多束缚公证发展的旧观念、旧作风无法打开；在面对公证发展所存在的诸多困难，却选择了“知难而退”，缺乏尝试和创新的精神，极大地阻碍了公证事业的健康发展。可见，建立新型的公证机构布局体系势在必行；这种新型的公证机构布局体系的建立，应当因地制宜、合理规划。（一）充分发挥处于优势地位的公证机构的作用，把它们做大做强。 许多大中城市的公证处经过多年来的搓摩和壮大，它们积累了许多宝贵的发展经验和财富，在国际国内都享有较高的的声誉，已经成为公证界的发展先驱，我们应当充分发挥其优势作用，鼓励它们大胆探索，只要对公证事业的发展有益，只要不违法，就应当大胆尝试，在争论中才有发展，管理部门应当理解“放水养鱼”的道理， （二）撤销整合边远地区的公证机构，真实体现其应有价值所在。 公证机构决不能再追求单一的“小而全”的布局模式，边远地区一些弱小的公证处办证量极少，有的年办证量只有几十件，执业公证员奇缺，其公证工作完全不能正常开展。这样的公证处完全可以采取吸收合并的方式加以撤销。 对公证处的撤销，并不是采取简单的撤销方式，应当考虑公证工作必须做到便民、利民的客观要求；根据各地区公证业务发展的需要，结合当地的实际情况，可以采取下列方式进行： 1、大公证处吸收小公证处  一些具有优势地位的公证处可以将邻近较为弱小的公证处进行吸收，这样可以加大优势公证处的执业区域，为其做大做强公证业务创造条件，而被吸收公证处原执业区域的服务对象又可以享受到更加优质的公证服务。 2、对较为集中的多个不发达公证处进行合并，成立一个新的公证处公证事业的发展与地区经济的发展是息息相关的。目前，在我国中、西部地区，许多公证处存在“小而弱”的分布格局，公证处的发展一直停滞不前，形成“人少汤也少”的尴尬局面。 所以，对于这类较集中的公证处可以对公证处进行合并整合，成立一个综合功能齐全的新型公证处。 3、对大中城市的公证处实行划区域合并 在许多大中城市存在一个城市多个公证处重叠设置的现象，公证处之间时常发生不良竞争，同行相互诋毁现象，不仅公证业务收入不能得到保障，而且公证质量也不能得到有效保障。 因此，对大中城市的公证处实行划区域合并的方式设置公证机构，将大中城市划为比较均衡的执业区域，分别设置公证处。 4、对被整合撤销的公证处原执业区域，应设立公证室，负责辖区公证事项的受理和调查等事务。 公证室隶属设立的公证处管辖。公证室主要负责公证事务的宣传，辖区事务的衔接；指导当事人填写公证申请表，接收公证当事人提供的相关证明资料，受理当事人的公证申请，协助公证事项的专项调查等。公证室的设立既避免了因公证处的撤销给百姓带来的诸多不便，同时，又保障了公证证源不被流失。上述公证机构的布局，充分体现做大做强的理念。（三）整合公证资源，对公证资源做到“物尽其用，人尽其才”新型的公证机构建立后，要充分做到“物尽其用，人尽其才”。按照公证事项类型进行必要的划分，公证处可下设民事、经济、涉外以及调研、法制等专业服务部门，然后根据执业公证员的专业知识、技术技能等进行合理调配，充分调动公证员的工作积极性，确保新型公证机构是一个整体功能齐全，全体公证人员充满活力，专业人员辈出的战斗集体。 三、创立新型的公证机构布局体系的法律依据及实际意义 （一）创立新型的公证机构布局体系的法律依据 对于公证机构的设置，《公证法》第七条规定：“公证机构按照统筹规划、合理布局的原则，可以在县、不设区的市、设区的市、直辖市或者市辖区设立；在设区的市、直辖市可以设立一个或者若干个公证机构。公证机构不按行政区划层层设立。”现实的公证机构布局体系大多数是沿袭了以前按照行政区划的设置模式，形成了“小而全”的格局，这种单一追求公证机构覆盖率的布局体系，成为阻碍公证事业做大做强、创新发展的顽石。《公证法》明确规定公证机构的设置应当遵循“统筹规划、合理布局的原则”，同时要求，“公证机构不按行政区划层层设立”。可见，做大做强，创新发展的公证机构布局体系符合《公证法》的公证机构设立规定，是有法可依的。 （二）创立新型的公证机构布局体系实际意义 1、能有效的保证公证的办证质量 新型的公证机构布局体系彻底改变了“小而弱”的公证机构现状。新型的公证机构不仅机构壮大了，而且，办公环境、办公设施得到充分改善，公证员队伍得以充实，专业人才得以充分发挥；同时，公证机构还有能力按照不同的法律事务分专业布局人才，能真正做到人尽其才。这样，在办证过程中，针对不同的公证事项，可调配的相应专业人才进行操作，有效地提高了服务能力，充分保障了公证质量。2、有效地防止了公证机构的同业不当竞争 人们常说，没有竞争，就没有进步；然而恶性竞争不仅不能推动进步，还可能危及行业的声誉，阻碍公证事业的正常发展。 新型的公证机构布局体系极大地缩小了行业落差，公证机构的办公条件、人员配置、执业公证员数量，以及所属公证人员的业务素质、专业技能等等都趋于均衡性。在这种条件下，公证机构之间的竞争，才能体现整体推动力，整个行业才会健康发展。 3、为公证行业体制的完善和统一打下了基础 现行的公证体制比较混杂，多种体制并存；即便同一体制中也存在人员编制五花八门的现象。公证机构布局调整后，公证机构之间实力趋于相当，人员配置比较合理，执业区域差别较小，业务收入差异悬殊缩小，工作环境明显得以改善，这一切都为公证行业体制的完善和统一打下了良好的基础。 4、能有效地吸收专业人才 长期以来，公证机体制得不到完善，公证处行使着国家的公权力，在法律地位上却不明确。责任、权力、利益之间不平衡，公证机构利益没有稳定保障，尤其是基层弱小的公证处很多没有财力保障，难以吸纳高级人才加入到这一队伍当中来，很多通过司法考试的人员在职业选择上更倾向于律师、法官、检察官。其原因就是公证现状缺乏职业吸引力，使得很多专业人才望而却步。

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